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上海已连续十数年背负着“全国最老年城市”的沉重包袱，这一包袱已无法甩掉，且随老年人口占比进一步提升而越背越沉。但如果政策引导得当，规划布局精当，市场运作适当，法律法规配套，这一沉重包袱有可能转化为一个巨大的现代服务业之“大蛋糕”，令老年市民、社会、政府多方受益。
2012年起，上海市级以及部分区级政府已开始主动作为，试图通过持续8年之努力，至2020年时初步搭建起一个以市场为导向、以产业化运作为基础、覆盖市、区（县）、街（镇）的养老服务体系。
为此，在政策引导和扶持层面，市本级及个别区（譬如闵行），已分别出台了养老产业发展规划纲要及政策扶持大框架，以期吸引长期处于徘徊观望状态的民间资本能大举进入养老产业。
就养老产业布局这一市场焦点，市级《养老设施布局专项规划》也在日前对外公布。该“专项规划”之所以引发市场关注，在于它是将“养老事业”转变为养老产业的基础要件，对民间资本而言，它直接涉及土地供给、选择在哪个区投资，新建每张床位可获财政补贴多与少等现实利益。对于区级政府，它涉及到“市级资源”率先向哪些区倾斜这一需“斤斤计较”的问题。
然而，无论是最高层级的养老产业发展规划，还是中间层级的养老设施布局规划，包括一系列如今仍浮在口惠阶段的扶持政策，要想真正落地，光凭两级民政部门作为产业推进召集人，其分量远远不够。在纸面的规划、布局及所诺政策扶持之外，若诚心把养老包袱转变成养老产业，亟需组建一个跨部门的强力协调机构，牵头做出共同确保规划、布局、政策早日落地之操作层面的“顶层设计”，并据此形成操作合力。否则，养老产业的发展前景是令人堪忧的。
笔者是从以下的分析中来作出判断的：
其一，上海眼下十数万张存量养老床位，公办与民办之比为4∶6。公办床位价格总体合理但“一床难求”，民办养老床位结构严重失衡，低价床位服务设施和服务质量不堪言及，监管很不给力，各类纠纷层出不穷，令经营者和入住者皆苦不堪言。高价床位严重供大于求，入住者普遍抱怨“付了贵族化的价格却享受不到贵族化的服务”。这说明两个毋庸讳言的问题：一是高端养老肯定不是上海养老产业的主打方向，放弃大众化之路，上海养老产业注定走不通；二是眼下的低端市场化养老，其入住价格也明显高于眼下全市80岁以上老年人平均每月2500元退休金的标准，为避免低端养老床位空置损失更大，经营者只能在服务内容和质量上玩“缺斤缺两”以勉强维持，以至形成恶性循环。
其二，政府要把养老业做成大产业，尤其是政府在规划表述时，不断流露出民办养老要走中高端路线的倾向，以及新增养老床位按床补贴标准近3倍的提高幅度，令更多民间资本欲走“高端路线”先抢占地盘再说。如此投机态势若不能立即加以扭转，养老床位结构失衡的状况势必进一步加剧。若干年后，是有限资源投下去了，可养老供需矛盾却更为尖锐。
其三，靠相对弱势的民政局牵头落实扶持政策很难有作为。别的姑且不多说，养老所需水、电、煤气早有扶持政策，真正落实时民政部门没有一条能推动。
凡此种种，表面上来看，问题皆出在缺乏政策推进的“顶层设计”和操作合力，但不为常人所察的根本成因是，政府需要准确定位养老产业。
笔者认为，即使养老产业能做到足够大，其最多是个微利产业而非高利产业，政府切不可指望其能创造多大的税收。政府在其中惟一的正确定位，只能是通过发展该产业增加大批服务类就业岗位。而现状是，政府还是指望该产业能带来大把税收。由是，才导致目前养老产业操作起来合力缺乏。如果政府养老产业的定位把握不准，养老产业发展注定将是一锅夹生饭。（作者系上海财经评论人士）
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