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近年来，我国为积极应对人口快速老龄化的挑战，分别实施了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险（放心保）制度，基本实现了养老保障制度的全覆盖，编织起世界上规模最大的养老保障网。然而这张保障网仍存在着城乡二元分割、待遇悬殊、衔接不畅等问题，需进一步完善。特别是随着城镇化的快速发展，迫切需要加快养老改革步伐。
2014年2月7日，国务院常务会议决定，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。城居保和新农保合一，意味着将逐步消除户籍二元制带来的养老保障差异，通过顶层设计衔接两个制度。这一举措更加有利于消除城乡差距，推动城镇化进程，也为将来建立统一的全民基本养老保险制度打下基础。
这两个制度统一的最大受益群体是在城乡之间流动转移的农民工。农民在家参加新农保，再到城镇打工，以前的缴费可以进入到城镇职工养老保险的个人账户。所有个人缴费全都合并到个人账户一起计算，打通了两个制度之间的联通渠道，解决了流动就业农民工的后顾之忧。
两个制度的统一有利于提高农民参保的积极性。在此之前农民工缴费意愿不强，往往顾虑城市打工所缴保险不能累计。制度统一后相关疑虑逐渐消除，农民缴费热情逐渐高涨。这种态度变化将极其有利于未来社会保障资金的征缴，有利于社保资金总体收支的稳定，有利于养老保障制度的长远发展。
新农保和城居保的合并，有助于促进城乡基本公共服务均等化，对于机关事业单位养老保障制度改革具有示范性；为推进城乡居民基本养老保险与城镇职工、机关事业单位人员的养老保险体系并轨，为最终实现更加公平的国民基本养老保险制度做了铺垫；为今后其他城乡统筹政策的制定和实施树立了一个标杆。
建立统一的城乡居民基本养老保险制度，有利于促进人口的纵向流动，加速城镇化进程。对于拉动消费，鼓励创新创业，增强社会安全感，稳定人民群众对改善民生的未来预期等，都具有非常重要的意义。原来的两种养老保障制度分别设立，缴费标准也各不相同。合并以后统一了缴费标准，无论是城镇居民还是农村居民，只要有意愿和能力，就可以在所规定的档级中自主选择，这对于城乡均衡发展，赋予城乡居民更平等的选择权有积极意义。
在实务操作方面，两套社保机构分开运行，增加了人员成本和管理成本，不利于节约成本和规模管理。两者政策规定不兼容，也会给一线工作人员带来障碍。两者合一，非常具有可操作性，既节约成本，又增加效率。
当然，我们也应该认识到，在全国范围内建立统一的养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障，是一项政策性、群众性、实践性很强的工作，任务艰巨，实施难度大。城居保和新农保的合并只是“万里长征走完了第一步”。新农保和城居保的合并制度虽然已经出台，但是具体的行动路线图和各个子系统的改革方案还需要进一步明确。如何让新农保和城居保顺畅衔接合并，如何调整财政支出结构加大投入等，都需要深入研究，制定实施细则，总结经验，积极稳妥地探索并提出具体可操作的办法。
此外，城乡居民低保、被征地农民社会保障等涉及养老的制度和政策，也要在建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度过程中做好衔接，以提高社会养老资源利用效率，更好地保障人民群众权益。
从发展的角度看，新农保和城居保的并轨只是走了一小步，未来的城镇职工与机关事业单位养老制度的并轨任务要艰巨得多。因为它不是简单的制度合并，而是需要对养老金结构进行重新调整和整合。新农保和城居保的并轨对未来机关事业单位的改革也能从各个方面提供经验。
（作者单位：北京师范大学中国公益研究院）
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