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本报记者 李远方
近日，北京市民政局召开新闻发布会，介绍新近出台的《北京市养老机构公建民营实施办法》、《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》和《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》。同时表示，北京市属公办公营养老院今年内选择试点进行民营改革，全市215家公办养老院除保留一部分专门服务特定养老对象外，其他都将逐步实现民营。
2014年中国65岁以上人口已达1.38亿，占总人口比例的10.1%，预计到2020年这一比例会达到13%。与此相对应的现状却是公办养老院“一床难求”，老年人要想入住国办养老院需排队几十年的现象屡见不鲜；虽然国家鼓励民营资本进入养老服务业，但对土地供应、税收优惠等政策的担忧又让民营资本“徘徊不前”。而这一切似乎都缘于公办与私立养老机构的“差别待遇”。
破局公办养老
有业内人士表示，此次改制后，养老服务机构在经营上相对独立，由过去依赖政府转向依靠市场，从而调动了经营者的积极性。
中国商报记者了解到，截至目前，我国公办养老机构共有3种模式：公办公营、公办民营、公建民营。其中，公建民营是一个新概念，是指政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权但尚未投入运营的新建养老设施运营权交由企业、社会组织或个人的运营模式。
按照北京市民政局的说法，由于公办机构的体制比较僵硬，接收的人群比较固定，运营的机制也不灵活，所以很多公办养老院已经走入死胡同，新办法将成为养老机构改革的一个方向。此次出台的3个文件，与2015年2月6日发布的《北京市人民政府办公厅印发〈关于深化公办养老机构管理体制改革的意见〉的通知》是一个整体，目的就是要让公办养老机构回到应有的位置；让政府将更多的空间还给市场；让公办养老机构因注入社会力量而充满活力；让市场更加公平、畅快的运营，达到让“专业的人做专业的事”的效果。
文件之一的《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》，明确了3类基本养老服务保障对象，即政府供养保障对象(包括城市特困人员、农村五保对象)、困境家庭保障对象(包括低保或低收入家庭中孤寡、失能或高龄的老年人)和优待服务保障对象(包括享受市级及以上劳动模范待遇人员、因公致残人员或见义勇为伤残人士等，为社会作出突出贡献人员中失能或高龄的老年人)。此外，计划生育特殊困难家庭中失能或70周岁及以上的老年人，可参照困境家庭保障对象或优待服务保障对象，自主选择政府基本养老服务。
“未来公办养老机构将以上述4类人群作为服务对象，这一改革主要为了解决公办养老机构的排队问题。公办养老机构主要以服务政府兜底的保障对象为目的，社会养老机构就可以为养老市场提供更多元的服务。”北京市民政局副局长李红兵表示。
而《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》主要解决谁来出钱的问题，明确了公办养老机构的收费项目包括床位费、生活照料费、膳食费、医疗护理和康复服务费、个性化服务费等。公办公营养老机构的基本养老服务收费项目实行政府定价，公办(建)民营养老机构的基本养老服务收费项目实行协议定价。而膳食费、个性化服务费等非基本养老服务收费项目按照非营利原则，由养老机构依据成本定价，报主管部门备案后执行《北京市养老机构公建民营实施办法》则是要解决如何实现公办养老机构可持续发展的问题。据了解，公办养老机构民营后首先要履行公益职能，同样承担政府基本养老服务保障职能，以合同方式约定不少于20%的床位用于接收基本养老服务保障对象。
中国人民大学政府管理与改革研究中心副主任唐钧表示，养老服务机构实行公办民营后，基层政府不仅变服务提供者为服务监督者，也实现了投资方向的战略转变。政府只负责大型设施建设投资，日常运营费、小型设施建设费均由社会经营者投入，并且每年社会经营者还会上交一部分利润，作为机构的折旧费和发展基金。
值得注意的是，公办民营模式也无形中降低了社会力量进入养老行业的门槛。如养老服务机构的基本建设已由政府投资建好，社会经营者的前期投入不必太大；机构的相关经营手续政府已经办妥或者可以协助办理，社会经营者的运营成本大大降低。改制后，养老服务机构在经营上相对独立，由过去依赖政府转向依靠市场，从而调动了经营者的积极性，促使经营者在管理上狠下功夫，想方设法完善内部管理制度，降低成本，提高效率。
公益属性不改变
养老机构和医院、学校一样，本就具有公益属性。在老龄化社会的大背景下，养老机构能不能提供物美价廉的服务，更成为百姓关注的重点。
按照规划，北京市215家公办养老院除保留一部分专门服务特定养老对象外，其他的都将逐步实现民营。谈到此次养老服务机构的体制改革，唐钧认为，公办养老院大多是事业单位，除了场地、设施均为政府投入之外，每年还能得到政府的财政拨款支持。所以，老人只要能入住“价廉质优”的公办养老院，就享受了这一块福利补贴，反之则不得。对同样有入住需求的老人，因为有公办和民营的差别，享受的待遇显然是有差别的。这种差别造成的不公平，就是公办养老院一床难求背后的秘密。
“双轨制”造成的不公平，显然影响了民营养老服务机构的发展。民营机构从房租到设施、设备的投入再到人工成本的开支，所有的经费基本上都来自于服务收费。所以，在价格上通常会比公办机构高出一块。由于价格上的差别，所以老人除非万不得已就不会选择民营机构。这也使得民营养老院空床率较高，造成了资源浪费。此次改革就是要使公办、民营的养老服务机构在同一起跑线上去竞争。公办养老院“先天”已经得势得益，政府没有必要再给予特别的财政补贴，将其推向市场，反而能够更好地发展。
那么，如何确保公办民营和公建民营的养老机构价廉质优？毕竟，“公办”、“公建”的过程花的是纳税人的钱，如果建好之后完全交给市场是有失公平的。而且，养老机构和医院、学校一样，本就具有公益属性。在老龄化社会的大背景下，养老机构能不能提供物美价廉的服务，更成为百姓关注的重点。
而从《北京市养老机构公建民营实施办法》中可以看出，运营方在正式运营前，要向相关部门申办非营利性法人资质，实行公建民营的养老机构不得登记为营利性法人。或许这项举措能保障养老机构的公益属性。
“公办养老机构要体现公益属性，提供的是廉价和适用的养老服务。因此，服务对象都将以失能和高龄老人为主。”李红兵表示，普通的60岁以上老人将不再作为公办养老机构的主要接收对象。
兼顾商业性
有专家表示，在商业性方面，民营机构要依靠优质服务提高入住率，并且有关部门也要积极创造条件为养老院提供社会化的配套服务，减少其运营成本，适当增加其利润。
虽然北京公办养老机构民营化试点刚刚开始，但国内部分城市在此前已经按照民政部下发的《关于开展公办养老机构改革试点的通知》进行试点。
2014年3月，湖北省民政厅印发了《湖北省公办养老机构改革试点工作实施方案》，将包括武昌区社会福利院在内的27个公办养老机构，列入湖北省首批公办养老机构改革试点单位。
同年12月，武昌区社会福利院白土塘分院举行公办民营试点竞标会，最终由竞标人星悦老年服务中心竞标成功。根据合约，星悦老年服务中心不仅没有补贴，每年还要向武昌区社会福利院支付30余万元租赁费。令人欣喜的是，福利院改由私人经营不到3个月就实现“保本”，令连年亏损的养老院面貌一新。
天津武清第二养老院是天津最早试点公建民营的养老机构。武清区政府决定无偿划拨43亩地作为养老院建院的用地，并在其他方面也给予大力支持。土地问题解决后，街道办事处又通过多方筹集资金，再加上国家和市、区的补贴资金，武清第二养老院在2013年上半年建成。
天津市民政局表示，养老院公建民营的优势在于引入新鲜血液，借助民间机构的专业团队和管理技术，提高养老服务的效率和质量。要想确保其可持续发展，就要兼顾好公益性和商业性，其中要把公益性放在首位。因为没有公益性，养老院要“变味”，普通老人进不去，住进去的也留不下；与此同时，民间运营机构如果没有获得一些商业收益，民营机构也无法正常运营，缺少积极性。
有业内人士表示，鉴于公建民营养老院的公益性，相关部门应该不断加大扶持力度，减轻养老院的经济压力。而在商业性方面，民营机构要依靠优质服务提高入住率，依靠良好的服务吸引更多的老人前来入住。与此同时，有关部门也要积极创造条件为养老院提供社会化的配套服务，减少其运营成本，适当增加其利润。但是，利润要控制在一定的范围之内，不能将其当作一个暴利行业。按照目前的养老院现状分析，托管的民营机构一般应该保持在微利经营的框架之内，这样既可以确保其公益性质，也可以激发民营机构的积极性。
中国商报记者了解到，目前北京一些民营养老机构对这些新出台的政策表示欢迎，民营北京石景山民族养老院已经有3家分院，其负责人表示，正在与一家官办养老院进行洽谈，希望将其改建成自己的第4家分院。
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