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我国现行的各类养老保险体制，还不能有效地满足低收入人群，尤其是农村老年人的养老需要。本文借鉴学术界和世界银行专家的建议与加拿大、澳大利亚、新西兰和韩国等国家的政策实践，提出建立覆盖我国全体老年人口的非缴费型养老金，作为我国养老保险体制的“零支柱”。本文还进一步讨论了非缴费型养老金的受益范围和受益水平、资金来源和可持续性等问题。
左学金
农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。十八届五中全会为我国在2020年解决7000万农村贫困人口脱贫问题做出了战略部署。按2014年（现价）脱贫标准2800元计，2014年末全国还有7017万农村贫困人口。中央考虑在“十三五”期间，通过产业扶持、转移就业和易地搬迁，解决约5000万人的脱贫；通过社保（低保）政策兜底的办法，解决剩下的2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口的脱贫。但是，从贫困人口的动态变化来看，实现上述战略部署的一个重要前提，是要防止在“十三五”期间产生数量较大的新的贫困人口，尤其是老年贫困人口。
根据2010年第六次人口普查数据推算，在2015-2020年的6年中，我国将有9000多万人口（出生于1955-1960年期间）先后进入（60岁及以上）老年。这个数量庞大的老年人口也是在我国率先经历1970-1980年代生育率快速下降的人群，他们的子女数量较少而家庭养老功能弱化。如果基础养老金的水平过低，这些老年人（尤其是其中6000万以上农业户籍老人），将非常容易陷入贫困，成为新增贫困人口。
发展“零支柱养老保险”的必要性
实际上，目前我国约5000万50岁以上的“高龄农民工”的养老问题已经引起社会与媒体的关注。这些农民工虽然在城镇务工多年，其中很多人也曾经以这种那种方式参加了流入地的种种社会养老保险，可是当他们年老退休时，绝大多数人并不能享受城镇企业职工的（社会统筹）基础养老金，只能在户籍所在地领取新型农村养老保险金（目前正在与城镇基本养老保险合并为城乡居民基本养老保险）。
目前中央向中西部地区农村老人提供每人每月70元基础养老金，如果中西部地方政府限于财力不能提供地方配套的话，这个每年840元的养老金只相当于2015年现价贫困线（2800元）的30%。显然，这个低水平的基础养老金可谓杯水车薪，难以有效地避免农村老人陷于贫困。考虑到2020年全国农村贫困线标准（现价）可达4000元，如果农村基础养老金标准不能逐年提高，则该养老金占贫困线的比例还将进一步下降。
所以我国实现全面小康面临的一个重要的问题，是如何有效地减少农村老人贫困，避免老人尤其农村老人成为新的贫困人口的问题。借鉴国际上一些国家的成功经验，结合我国的实际情况，一个值得考虑的举措是将现行的城乡居民基本养老保险提升为全民共享的非缴费型养老保险，或零支柱养老保险。
近年来一些国际著名学者（包括诺贝尔经济学奖获得者Peter Diamond）和世界银行等国际组织在他们的研究中均提出了建立非缴费型养老金的建议，并将之称为“零支柱养老保险”或“公民养老金”。一些国家如加拿大、澳大利亚、新西兰和韩国等，已经建立了广覆盖的非缴费型养老保险。实际上，在我国零支柱养老保险并非是空白，而是已有一定的基础。现行的城乡居民基本养老保险筹资主要来源于中央与地方财政，如2015年我国城乡居民基本养老保险基金收入2855亿元，其中个人缴费700亿元，不足四分之一，其余主要来源于各级财政补贴。从这个意义上来说，城乡居民基本养老保险的筹资已经非常接近非缴费型养老金。我们需要做的，是在原有的基础上进一步发展和提高。
关于非缴费型养老金的基本设想
1.非缴费型养老金的受益范围和受益水平
基于以上讨论，本文建议在原有城乡居民保险的基础上，发展一个全国性的非缴费型养老金，由中央财政通过社保部门向我国65岁及以上的全体老年人（不分城乡、地区、男女和收入高低），一律提供略高于农村贫困线的养老金。
根据国家统计局数据，2015年我国国内生产总值（GDP）为676708亿元，人均GDP为49351元。据此计算，如果将非缴费型养老金的水平定为人均GDP的6%即2961元，就可以略高于我国2015年农村贫困线2800元。2015年农村居民人均可支配收入均值为11422元，中位数为10291元，这笔零支柱养老金大约相当于农村居民人均可支配收入均值的26%或中位数的29%。虽然零支柱养老金的城乡发放数额相同，但是这笔养老金占农村老人尤其是中西部农村老人收入的比例，要比占城镇老人收入的比例高得多。而且该养老金以当年人均GDP为基数，可随名义GDP同步增长。
向我国城乡的全体65岁及以上老年人发放非缴费型养老金，可以有效提升全体老年人、尤其是农村低收入老年人的获得感与安全感；可以简化非缴费型养老金发放的管理工作，降低核查老年人实际收入所产生的管理成本；还可以鼓励老年人继续参与有报酬的劳动，而不必担心因此失去享受非缴费型养老金的资格。
2.非缴费型养老金的资金来源和可持续性
我建议非缴费型养老金的资金来源全部由中央财政负担，而不是由中央与地方财政共同负担或全部由地方财政负担。由中央财政负担有利于形成全国统一的劳动力市场，可以减少地方筹资的不均等性及对劳动力跨地区流动造成的阻碍；有利于中央财政扩大事权，减少中央与地方之间财权与事权的失衡。据中国统计年鉴提供的数据，2014年，在全国财政收入中，中央和地方财政分别占46%和54%；但在全国支出中，中央和地方财政支出分别占不足15%和85%以上。考虑到中央财政每年以专项经费方式向地方财政进行大量转移支付，所以对中央财政来说，上述非缴费型养老金支出在很大程度上只是改变中央对地方转移支付的形式，即减少广受诟病的“跑部钱进”专项拨款，增加中央对直接影响民生、收入分配公平性和劳动力市场效率的制度性转移支付。
相关数据表明，非缴费型养老金对于我国财政来说目前是可承受的，今后也是可持续的。2015年末我国65岁及以上老年人占总人口的10.5%。按人均GDP的6%的水平向全体老年人发放零支柱养老金，总支出约4263.26亿元，仅占当年GDP的0.63%，占当年全国财政支出约2.6%。即使今后我国65岁及以上的老年人占人口总量的比重提高到20%，该项支出占GDP的比重仍可控制在1.2%左右。今后我国老年人口占总人口的比重进一步提高时，可将领取非缴费型养老金的法定年龄适当向后延迟，如由65岁逐步延迟到67岁甚至70岁。
3.实施非缴费型养老金后可以节省部分财政支出
实施覆盖全体城乡老年人的非缴费型养老金，还会将原来由财政负担的一些相关支出节省下来，所以实际增加的财政支出比上面估算的数额要小得多。例如原来主要由财政提供的、通过城乡居民养老保险实施的每人每月至少70元的非缴费型养老金补贴，以及对参保者的缴费补贴，可以部分地被新的非缴费型养老金所替代。
根据财政部2014年“全国一般公共预算支出决算表”提供的数据（2015年的相关数据尚未发布），当年我国用于城乡居民社会养老保险基金的补助为1348.94亿元，非缴费型养老保险的实施将替代或节省这些支出的大部分。同年我国用于城乡居民最低生活保障的支出1606.47亿元。实施非缴费型养老金可将大多数贫困老人的收入提升到贫困线以上，并因此相应减少城乡低保及其他扶贫救助的支出。
假定实施零支柱养老保险可以减少上述两笔支出（合计2955.41亿元）的三分之二，则当年可减少相关支出1970.27亿元。按2015年预算支出增长率15.8%推算，则2015年零支柱养老金的实施可减少相关支出2281.58 亿元。所以，虽然实施零支柱养老金增加的财政总支出约为4263.26亿元，但是扣除减支因素后实际净增加的财政支出仅为1981.68（4263.26-2281.58）亿元，仅占当年GDP的0.29个百分点，占当年财政支出约1.2个百分点。这里还没有计算由于实施全国城乡统一的零支柱养老金，养老金发放管理工作简化带来的管理成本的节约。
另一个值得指出的好处是，由于推出非缴费型养老金，可以适当降低城镇企业社会统筹养老金（基础养老金）的缴费水平，相应地减轻企业负担。减轻企业社会保险缴费负担，可以提升我国企业和实体经济活力，对我国经济结构调整和供给侧改革具有重要意义。
有不少学者担心我国陷入福利主义或民粹主义的风险，这样的担心固然不无道理；但是在另一方面，我们也应该看到，在我国实现全面小康的收官阶段，在产能过剩库存过剩的同时，还有部分人口的最基本的生活需要没有得到满足，这种“悖论”情况在一定程度上反映了我国宏观经济资源配置中存在的深层问题，亟待加以改变。
非缴费型养老保险如能付诸实施，将是党和政府为消除这种悖论情况而采取的重大举措。这一重大举措将有效地减少我国老年人尤其是农村老年人的贫困发生率和推动我国实现全面小康，将更好地满足人民的最基本生活需要和增强人民群众的获得感，将推动我国的供给侧改革和宏观经济效率的提升，有助于形成全国统一的劳动力市场和推进城乡一体化。
（作者系上海社会科学院研究员、原常务副院长兼经济研究所所长、原上海市政府参事。田春玲编辑，工作邮箱：tiancl@thepaper.cn）
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