0571-22931819
社会养老保险制度的出现是人类社会发展到一定阶段的产物，是工业化、城市化、市场化和现代化的必然结果。它是公民享有的一项基本权利，是人类文明进步的一个重要标志。而国家与社会通过国民收入再分配，运用立法手段来保证社会成员“劳者得息”和“老有所终”，则是19世纪末和20世纪初的事情。无论是最早实施社会保障制度的德国，还是紧随其后建立社会保障制度的西方其它国家，无不是通过立法程序来推行其退休养老保险制度，即通过国家立法机关(议会或国会)或者授权的政府部门制定、颁发《社会保障法》或单行的《养老保险法》来实施其养老政策。这些国家大都把社会养老保险看作义务性或强制性的，要求每一个雇主或雇员都必须参与一定的社会养老保险体系，并通过立法规定明确的权利义务，由司法部门监督执行。据统计，目前世界上有145个国家实施了程度不同的社会保障立法，其中以退休养老保险立法为最，达到128个国家。
我国从1953年起正式开始实施退休养老制度，1986年推行职工社会养老保险制度，取得了一系列令人瞩目的成就。它对保障退休职工的基本生活，激发广大在职职工的工作积极性和创造性，充分体现社会主义制度的优越性，发挥了非常重要的作用。但是，我国的职工养老保险制度的实施，主要依靠行政手段推行，尚未纳入法制化轨道。既缺乏综合性的《社会保障法》，也未颁布单行的《养老保险法》，存在制度上的空白点，出现了一些无法可依、无章可循的现象。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，特别是在构建现代企业制度的进程中，我国传统地社会养老保险制度中的一些深层次问题和矛盾逐渐暴露出来，使企业走向市场以及劳动力自由流动面临重重障碍。因此，加快社会养老保险方面的立法步伐，己刻不容缓。
一、我国社会养老保险制度的现状与问题
新中国成立以后，政府立即着手建立社会保障制度。1950年10月27日公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案。草案公布的当天，人们争相购阅，奔走相告。《劳动条例》对工伤、残疾、死亡、养老和生育都作出了明确规定，于1951年2月26日正式颁布实施。但由于十年动乱的破坏，整个社会保障事业陷入瘫痪。直至改革开放以后，才重新在全国范围内开展一系列社会保障工作的试点，其中尤以职工养老保险制度方面的改革最为突出。诸如对全民和集体大企业实行了以县市为单位的退休养老社会统筹。到1990年底，全民所有制大企业实行社会统筹的市县已达2270个，占全国县市的96%，京津沪、福建、江西五省市实行了省级统筹;集体所有制企业实行统筹的县市达1600个，占总数的60%。从职工人数来看，到1991年底，参加养老保险社会统筹的在职职工已达6000万人，占有全国国有企业职工总数的8200，离退休人员参加统筹的1200万人，占有国有企业离退休人员的 95%，而到1994年底，全国国有企业职工养老保险已全部实现市县级社会性统筹，有13个省、自治区、直辖市实行了省级统筹，16个省建立了省级调剂金;全国集体企业的养老保险社会统筹已达2024个市县;社会养老保险的覆盖面正在扩大到非公有制企业，有近1000个市县的非公有制企业参加了社会统筹的养老保险。全国参加社会养老保险的职工人数已8750万，离退休人员参加的有2030万。另外，个人缴纳部分养老保险费用的制度也在逐渐推广，首先是对新招收的合同制工人实行了个人交纳部分养老保险费的办法。新招收的合同工人按本人标准工资的3%交纳保险费，职工所在单位按工资总额的15%交纳。不过，这些改革从整体上来看还是初步的，根本性问题尚未触及到。而且我国现行的社会养老保险所隐含的那种计划体制的“烙印”还未彻底消除。它们的弊病在社会主义市场经济体制日趋完善和现代企业制度的培育过程中表现得越来越明显。归纳起来，主要问题有:
1、管理模式混乱无序。按照国务院规定的管理权限，职工退休养老保险应该集中管理。但在具体操作过程中，长期存在劳动部、人事部、民政部、卫生部、财政部、总工会、中央组织部以及中国人民保险公司等多个部门分散管理的状况。由于政出多门、多头管理，结果造成互相掣肘、推诿扯皮，失去了其综合平衡的功能。加之一些部门和行业争办养老保险，人为地割裂了社会养老的统一性。实际上，早在1986年7月，国务院就在《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中明确规定，劳动合同制工人退休养老保险工作由劳动部门所属的社会劳动保险机构管理。但在具体实施过程中，却阻力重重。于是，国务院在1992年5月修改上述规定，使得铁道、邮电、水利、电力、建筑等五大部门的职工养老保险从社会劳动保险机构中分离出来，“部门保险”、“行业保险”走向公开化、合法化。而1993年10月国务院下发《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》，交通、煤炭、银行、民航、石油天燃气总公司、有色金属工业总公司的职工养老保险也相继脱离社会劳动保险机构。不仅如此，人事部也不甘落后，力图把行政事业单位职工的养老保险统到自己门下。到目前为止，实行养老保险系统统筹的已有11个行业。这种条块分割的“行业保险”格局使原本散乱的养老保险体制更加分散了，与实现养老保险管理社会化、统一化的预期目标背道而驰。其后果相当严重:一是人为地给建立全国统一的社会保险管理机构设置了新的障碍，影啊宏观综合平衡和社会化管理程度的提高。二是增设职能相同的机构，既不利于精简机构，又不利于降低社会保险管理的成本，造成本已有限的社会保障资金浪费严重，甚至在部门利益的驱动下挪用、挤占养老基金。据劳动部不完全统计，截止1994年底，各地政府和有关部门擅自动用养老基金尚未归还的约45亿元。三是分散管理、政出多门、争权的多、管事的少，相互之间缺乏有机联系与统一协调，造成养老保险费用负担畸轻畸重，弱化基金收缴的强制性和权威性，损害养老保险制度的信誉，阻碍了社会保险事业的全面推进。四是“封闭式”的保险既削弱了基金的社会调动功能，又容易造成效益好与效益差的行业职工养老保险待遇走向两极，加上缺乏监督机制，某个行业不承担其职工的退休养老费，将包袱抛给国家，又会加重政府的负担。
2、养老保险对象的涵盖率低。我国职工养老保险制度要体现社会公平，在空间上必须涵盖全社会的劳动者(不仅仅是城镇的劳动者，还应该包括农村的广大劳动者);在时间上必须覆盖劳动者自身再生产的全过程。然而，在现实生活中，我国目前享受社会养老保险的人数只占全社会劳动者少、数的1/3，其中城镇享受养老保险的人数占城镇劳动者人数的82%，而广大农村享受社会养老保险的人数仅占农村劳动者人数的2.6%。可见，我国社会养老保险的覆盖面还很窄，仍有2/3的劳动者处于“安全网”外。城镇个体劳动者、三资企业和私营企业的职工，以及农村的广大劳动者，均未享受养老保险待遇。究其原因:一是政府决策的局限性。国务院虽然颁布了一些有关职工养老保险方面的文件，例如《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，但这些文件仅适用于全民所有制企业，城镇集体所有制企业参照执行，而三资企业和私营企业的职工、个体劳动者以及行政事业单位的干部的养老保险问题还无章可循。广大农民的养老保险问题，虽然国务院在1991年授权民政部制定了《县级农村养老保险基本方案》，但仍处于试点阶段，从山东开始，至今全国也只有900多个县在进行试点，并未全面推广。二是有关规定缺乏强制性，在具体操作中随意性太强。一方面是企业不愿“投”，那一些三资企业和私营企业不愿为员工投养老保险金，员工则因职业的暂时性和流动性而不强求，甚至不知道养老保险制度为何物。至于那些私营企业主和个体劳动者，没有强制进行养老保险，更是乐于“自我保障”。另一方面是社会保险机构不愿“保”。对于那些效益差、退休职工多的小集体企业及私营企业和个体劳动者的养老保险，一些社会保险机构并不热心或将其拒之门外。此外，还由于目前采用修正混合式统筹养老保险金的办法，存在挖好企业的“肉”补差企业的“洞”的缺陷，一些养老负担轻的企业以种种借口拖欠甚至拒缴保险费，使覆盖面本来就不宽的社会养老保险制度涵盖率更低了。
3、筹资方式单一，导致权利与义务脱节。在现行职工养老保险制度下，很大程度上是沿袭了传统的筹资方式，退休养老费基本上由国家或企业承担，职工在职期间不承担交纳养老保险金的义务(合同制职工除外)，但却在退休后享受领取养老金的权利。虽然，1994年铺开的全面改革要求由国家、企业、个人三方负担，个人缴费制度在全国由点到面逐步推行，但并未从根本上解决间题。据不完全统计，1994年度收缴的全部养老基金中，保险对象个人缴纳部分仅占8.5%。这种筹资方式，随着退休人员的不断增加，将导致国家和企业的负担越来越重。例如，1978年前，全民所有制企业和县以上大集体企业的养老费用仅17.3亿元，到1989年增加到375亿元，增长21.7倍。照此速度增长下去，到2000年将达到1100亿元。如此庞大的费用.不仅加重了国家和企业的负担，而且增加了劳动产品的成本费用，降低产品的竞争力。与此同时，职工自我保障意识以及参与社会保险的责任感和义务感淡漠，职工对企业的依赖感进一步强化，从而制约劳动力的自由流动和国有企业内部改革的深化。另外，我国现行养老保险制度在实施过程中，由于没有明确、详尽的法规约束，出现了少数人钻社会养老保险制度的空子，骗取养老费用;还有一些)、退休(少数少、是以种种理由提早退休的)后又就业，不仅拿劳动报酬，而且领养老金，其收入远远高于做同一份工作的年轻少、。这就使得一些所享有的权利同他们所尽的义务和责任明显地不对等。
