养老保险“三轨制”设计的根本错误

　　养老保险“三轨制”设计的根本错误在于混淆了城镇养老与城乡养老的差别

　　今年两会期间要求取消退休双轨制的呼声空前高涨，舆论几乎一边倒地对退休双轨制进行愤怒声讨与批判，会内会外“炮轰”的声浪此起彼伏，形成强大的冲击波。民意调查中，认为退休双轨制非常不合理的比例达到95%以上，认为合理的仅有1%。宋晓梧、黄方毅、郑秉文等专家，代表委员中的邱继宝，王晓琳、戴皓、范谊、苏学云等人以及部分工人代表纷纷呼吁尽快实施并轨，“取消双轨制，统一城镇职工基本养老保险，不要再在事业单位、机关与企业职工之间分别执行两套基本养老保险制度”。可以说，民众、代表、委员、官员们对于退休双轨制的弊端以及尽快实施并轨建立城镇职工统一养老保险制度的必要性和紧迫性已经达成广泛的共识。

　　然而，就在这几乎众口一词要求尽快实施并轨，统一城镇养老保险制度的声浪中，也夹杂着个别人的不同声音。如社会保障学者郑功成就反复提醒人们改革养老金双轨制需立足现实，“双轨制并不是问题的关键”，“对我国而言，建立全国统一的基本养老保险是奋斗目标，但现阶段可能做不到”。为此他主张“三轨”并存，即“公职人员养老保险制度、职工基本养老保险制度、农民养老保险制度”。并为整合养老保险制度规划了一张蓝图：“2012年底前，实现没有漏洞的多元制度全覆盖；到2020年，形成完善的公职人员养老保险制度、职工基本养老保险制度、农民基本养老保险制度以及城乡居民老年津贴制度；到2049年——在新中国成立100年之际，无论在城市还是农村，无论从事何种职业，每位国民都可享受同一种养老保险制度。”

　　很明显，郑功成所设计的“三轨制”和长达38年之久的养老保险改革“蓝图”，其根本错误是将建立城镇统一的养老保险制度与建立城乡统一的养老保险制度混为一谈，让本来短期内即可实现的城镇养老保险制度并轨作为需长时期才能实现的城乡统一养老保险制度的陪绑。或者说让城镇养老保险改革搭上农村养老保险改革的长途车，以建立城乡统一养老制度的长期性来掩护城镇退休双轨制长期延续下去。

　　众所周知，我国城乡发展水平存在明显差异，城乡差别的完全消灭不可能在短时期内实现。城乡养老保障的历史和现状也明显不同。比如，1、城乡生产力发展水平差距明显，城乡居民人均收入相差多倍；2、城市职工建国以来一直有养老保险，农村近年才开始启动；3、城市职工个人和所在单位都已缴纳了几十年的养老保险费（含“视同缴费”即国家的社保欠账），而农村居民则没有这项缴费；4、农村居民有宅基地和自建房屋，有责任田，可自种或委托他人耕种，有一定收入可用于养老，而城市职工退休后无任何生产资料，属于典型的产业无产阶级，完全仰赖微薄的养老金为生。养老保险改革的设计，必须从这些现实情况出发，不能忽略这些差别。

　　党的十四届三中全会早已提出：“社会保障水平要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。城乡居民的社会保障办法应有区别”。由于目前我国城乡的发展水平仍然存在较大差距，城乡差别不可能在短期内完全消除，城乡养老保险无论是制度设计还是保障水平在一定历史时期内不可能完全一致，建立城乡统一的养老保险制度必然要经历一个很长的历史时期。因此党的十四届三中全会的提法是“农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险。”十六届三中全会的提法是“逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。”十七大又提出“探索建立农村养老保险制度。”党中央的决策明显体现了城乡养老保险制度的差异性，以及完善农村养老保险制度的长期性。

　　但是城镇的企业与机关事业单位根本不存在发展程度的差别，与城乡差别有着根本不同的情况。企业养老改革前执行的本来就是同一个制度，只是由于改革过程企业先行，机关滞后，造成目前的“双轨制”局面。这种由城镇改革不同步造成的差别只能也完全可以通过加速机关事业单位改革，在短时期内建立起城镇统一的养老保险制度，这也是党的历次代表大会的多次要求，并且列入了“十一五”规划的目标任务，属于本来早就应该完成的任务。这与城乡因发展程度不同需要经历一个长时期才能建立统一的养老保险之度的情况有着根本性的区别。

　　党的历次代表大会多次提出加快机关事业单位养老保险改革，明确提出建立城镇统一的养老保险制度的任务。十四届三中全会提出“社会保障政策要统一，管理要法制化”，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合。”十六届三中全会提出“将城镇从业人员纳入基本养老保险”，十七大要求“加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。什么是从业人员呢？国家统计局网站的权威解释是：“各单位的从业人员，指在各级国家机关、政党机关、社会团体及企业、事业单位中工作，取得工资或其他形式的劳动报酬的全部人员。”很明显，党中央要求“将城镇从业人员纳入基本养老保险”，就是将城镇机关企事业单位的职工全部纳入基本养老保险，建立统一的城镇职工养老保险制度，实行社会统筹和个人帐户相结合，从而改变目前的双轨制状况，实现养老保险制度的单轨化。党中央的决议对城镇企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革的要求是“积极”、“加快”、“促进”，体现了这项改革的重要性和紧迫性。