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加大研究力度 重视效果评估——访南开大学卫生经济与医疗保障研究中心主任、教授朱铭来
落实“预防优先”提高基金使用效率 小编：目前，我国部分省份在其工伤保险实施办法中，对工伤预防做出了相应的规定。您对此如何看待？ 朱铭来：工伤预防是工伤保险的一项重要内容，和工伤待遇补偿、工伤康复并列为工伤保险三大基本支柱。做好工伤预防工作，对降低事故和职业病的发生，保障劳动者的安全健康，减少物质财富损失和控制工伤保险基金支出等具有重要意义。 部分省份在其实施办法中，对预防费用使用比例、预防费用使用项目、项目实施流程、费用支付和加强监督做了较为具体的规定，并原则上探索绩效评估机制。以上规定是落实“预防优先”原则、提高工伤保险基金使用效率的关键环节，表明我国健全工伤预防、工伤补偿和工伤康复三位一体工伤保险制度取得实质性进展。 小编：我国在工伤预防实践中还存在哪些不足？ 朱铭来：从我国的地方实践来看，工伤预防基金项目支出各地差异不大。试点城市使用工伤预防费开展的工伤预防项目，主要有宣传培训、职业健康体检、对企业的奖励和科研等，而宣传和培训依然是最主要的工伤预防项目。可以说，我国的工伤预防项目依然停留在“广撒胡椒粉”的较低层面，尚未结合各地实际情况对工伤风险分布进行深入的研究，并开展有针对性、形式灵活的工伤预防项目，而企业作为工伤预防的真正作用主体，其积极性也远没有激发出来。目前，工伤预防费用较为严格的使用额度、方向和用途也限制了工伤预防项目的创新发展。 工伤预防是个非常复杂的学科，涉及很多方面，为此，欧盟建立了专门的研究机构，对工伤事故发生的节点进行研究，并提出预防措施。随着我国对工伤预防的认识不断加深，从事工伤预防研究的人员和组织将不断增加，研究也将更加深入。当务之急是组织研究人员选取部分工伤风险较高的行业、工种、岗位、人群，通过对不同职业伤害类型的研究，尽快找出职业伤害发生的特点、规律，最终提出切实可靠的预防措施。 此外，从目前来看，工伤预防实施效果评估仍有较大改进空间。一是部分地区缺乏对工伤预防实施效果的科学评估，仅简化地以工伤发生率是否下降作为考量指标；二是工伤预防工作缺乏主动性，部分地区工伤预防项目开展后，仅按照财政部门要求填写绩效评估表格，缺乏针对性，而这并不能为今后开展工伤预防项目提供有价值的经验；三是有部分试点地区如广州市等通过借鉴香港地区和日本等国经验，已经率先开展了针对培训项目的评估工作，但工伤预防工作在全国范围尚未实现标准化，各地做法不一，难以进行比较和交流借鉴。我国工伤预防开展时间较晚，而工伤预防一般需要很长周期才能发挥明显作用，这也在客观上为我国开展工伤预防评估带来了困难。 借鉴发达国家经验重视预防效果评估 小编：发达国家有没有可以借鉴的工伤预防经验？ 朱铭来：总结法国、英国、德国等发达国家开展工伤预防工作的实践，我们发现一些共同特点可供参考和借鉴。 首先，开展工伤预防项目的组织者为本国工伤保险组织或机构，而工伤预防项目的实施者视预防项目的性质和特点有所不同。对于以提高公众安全意识的工伤预防项目，其实施主体多为国家级工伤保险组织或机构，这样便于最大限度调动社会力量和资源，产生广泛宣传的效果；对于其他项目，目标群体相对集中在若干地域、行业、职业或企业的，需要实施者随时掌握目标群体意识和行为变化以便更好地开展预防项目的，其实施者多为目标群体所在的企业，主要负责人为企业所有者、经营管理者和安全生产负责人。明确实施主体有助于将工伤预防工作分层级、分区间、分步骤开展，使工伤预防更具针对性。 其次，工伤预防工作大多采取项目管理方式。本国工伤保险组织或机构编制预算，有专项资金用于工伤预防项目。而大部分预防项目通过广大企业根据本企业特点和偏好自愿申报，经工伤保险机构审核通过，即划拨相应预算款项供该企业开展该项预防项目。这种项目管理的模式使工伤预防费的使用目的更明确、管理流程更规范、使用效率更高。目前，我国只有很少地区采用项目管理的模式，大多以公众宣传为主导方式，预防工作尚停留在表层而没有深入其实质，针对性较差。上述模式值得研究借鉴。 最后，发达国家的工伤预防工作非常重视对预防费使用效果的评估，并把评估作为调整项目实施效果的工具。工伤保险机构采用各种形式对已经开展完的预防项目进行事前、事中和事后评估，总结开展过程中组织、协调方面的经验教训，为开展其他预防项目做充分准备。在评估过程中，建立了完整的评估系统模型，并利用模型分析结果对运行情况进行校正。 工伤预防效果评估在工伤预防工作中至关重要，是工伤预防费使用效率评价的定量指标。我国工伤预防工作在这方面与发达国家差距巨大。一是从意识上还没有建立评估的理念，仅仅着眼于“钱花出去了”，对“花得是否合理”缺乏深入探究，可以说是一种“懒政”的表现。二是从技术上缺乏专业的人才和合作机构。工伤保险经办部门没有能力建立系统完善的工伤预防评价机制，这需要专业的人员、系统的设计和长期的观察，是一项系统工程。在现阶段我国尚无财力建立专业评估机构的条件下，采取与科研机构合作的方式解决上述问题是比较可行的方法。最后，工伤预防工作无论从项目设计、费用测算、实施步骤到效果评价、经验总结等，都是一项专业性很强的工作。西方发达国家历经百年建立的工伤预防体系更是一个庞大的系统工程，其中，很多理念值得我们深思，许多环节值得我们推敲，许多经验值得我们借鉴，许多细节值得我们回味。我们要学习借鉴国外工伤预防和评估工作先进经验，不仅要学习其技术，最重要的是要学习其人本主义的思维方式，唯有如此才能更快进步。 加大工伤预防投入创新工伤预防形式 小编：如何加强工伤预防，建立完善的预防工作制度与机制？ 朱铭来：我国可从以下方面着力，建立完善预防工作制度与机制： 第一，加大工伤预防投入，创新预防形式，大力推广有效的工伤预防项目，从源头提高企业和员工的预防意识，降低工伤事故发生，提高工伤保险基金使用效率。未来，我国对工伤预防项目的管理将更合理，有法可依，有章可循。项目负责制度将逐步建立并完善，在工伤预防项目的立项、预算、评价考核中均有完整设置。此外，随着国际交流合作的开展，我国将吸取国外工伤预防的先进经验，进一步扩展工伤预防的功能，开展创新预防项目，特别是对于企业安全防护的介入，充分调动企业在工伤预防中的积极性。如法国对汽车司机疲劳驾驶的风险预防，在汽车上加装一个装置，超过4个小时就休息20分钟。 第二，整合工伤预防组织力量（工伤保险行政部门、安监部门和职业卫生部门），提高政策制定、组织实施、效果评估的整体连贯性，提升管理效率。建立工伤预防联动机制，人社、安监、卫生和总工会四部门打破各自为战的传统格局，抽调力量，联合出击，对工伤事故多发和工伤基金赔付率较高的企业开展联合检查，不断扩大检查范围，并邀请相关技术部门参加，提高联合检查的专业度和影响力。同时，把联合检查与上门服务结合起来，一方面，对企业安全生产存在的问题和薄弱环节提出整改意见，跟踪回访，了解实情；另一方面，积极宣传工伤保险政策，帮助企业分析事故多发的原因，提出指导性意见，使企业心悦诚服地接受，积极落实整改措施。 第三，与高校等研究机构联合，逐渐引入第三方评估机制。建立第三方评估机制有利于政府转变职能，淡化社会组织评估的行政色彩，有利于加强对社会组织的事中、事后监管，有利于社会力量参与社会组织监管，增强社会组织评估工作的公信力。从目前的实践来看，将评估工作转移给第三方，是社会力量参与社会组织综合监管的重要体现。一方面，通过第三方评估，充分发挥社会力量的专业优势，依靠专业人才完成评估工作，从而使评估结果更具专业性和公信力。另一方面，第三方评估工作的过程、结果遵循公开透明的原则，可以增强社会公众对社会组织的关注度，从而激发社会组织不断解决问题的动力。 第四，加强对工伤预防费使用的监管。完善工伤预防评估预算，设置评估费列支项目，建议评估费为预防费支出中的一定比例，同时应注重评估的重点性和有效性，因此，评估费占比不宜太大。逐步将预防项目可行性评估纳入预防项目立项阶段，由事后评估逐渐转变为事前评估。许多国家对工伤预防的工作实行的是预算制，在上一年做下一年的工作计划和资金预算，根据工伤预防工作计划来确定所需资金量，但工伤预防资金一般不会超过保险基金的10%。随着工伤预防工作的开展，规范预防基金支出项目十分必要。目前，我国已经开展工伤预防基金提取机制的地区，大多只列出了基金来源渠道、比例和主要支出范围，并没有相关的绩效评估与监管机制。因此，要确定预防基金使用情况的考核标准，对于每年用于工伤预防的基金提取比例和支出项目要进行有效的定期监控，及时了解工伤预防基金的使用情况及规律，对工伤保险基金的总体影响程度，根据各地工伤事故发生率的变化和预防基金效果的评估，及时调整提取比例和支出项目，提高预防基金的有效性。要制定和完善工伤预防评估制度，包括建立指标体系、制定评分标准、完善评价办法和规范评估流程。（赵泽众）
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