社会保险基金领域职务犯罪探析

无忧保工伤保险早报：一、社会保险基金的概念和重要性

随着社会保障体系建设的快速发展,社会保险基金领域职务犯罪案件频频发生,社会保险基金被侵占、贪污、挪用的现象层出不穷,凸显出基金管理中的漏洞和不足,给国家和人民带来了巨大的损失,如何有效的控制和预防社保领域职务犯罪的发生,成为理论和实务界的一项重要课题。

社会保险基金,是社会保险制度确定的用于支付劳动者或公民在患病、年老伤残、生育、死亡、失业等情况下所享受的各项保险待遇的基金,包括养老、医疗、失业、工伤、生育等五项基本保险基金和企业年金、补充医疗保险。2015年,我国基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金总收入达4.6万亿元,总支出3.9万亿元。[1]社保基金是老百姓的“养命钱”,直接关系到广大老百姓的直现实利益,一旦社保基金遭到损失,不仅直接侵害了老百姓的直接利益,更易成为社会的不稳定因素。

二、社会保险基金领域职务犯罪的种类

社会保险基金领域职务犯罪是指在社会保险基金领域中利用职务之便以权谋私,或者滥用职权,给国家和人民的利益造成严重损失,给社会保险事业带来严重危害,对社会保险基金领域长期以来形成的良好声誉造成严重负面影响的行为。社保领域中职务犯罪的主体是社保系统工作人员,包括国家工作人员和非国家工作但依法从事公务的人员。结合我国现行刑法的具体规定,社保领域职务犯罪可以分为以下几种情况。

1、贪利型犯罪

贪利型犯罪又称“图利性犯罪”,泛指以谋取不法经济利益为目的,侵犯国家、集体和个人利益,破坏社会正常管理秩序的行为。[2]在我国《刑法》中,从382条到396条规定的12个罪名均为贪利型犯罪,最典型如贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、巨额财产来源不明罪等。另外在《刑法》第163、164、166条分别规定了非国家工作人员受贿罪、非国家工作人员行贿罪以及为亲友非法牟利罪也均属于社会保险基金领域贪利型犯罪种类。

2、渎职型犯罪

渎职型犯罪是指国家机关工作人员利用职务上的便利或者徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,妨害国家机关的正常活动,损害公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖,致使国家与人民利益遭受重大损失的行为。在我国《刑法》中,第397条、398条、406条规定的滥用职权罪、玩忽职守罪、故意泄露国家秘密罪、过失泄露国家秘密罪、国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗罪均是社会保险基金领域的典型渎职型犯罪。另外《刑法》第167条签订、履行合同失职被骗罪;第168条国有公司、企业、事业单位人员失职罪和国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪罪;第169条徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪也都为社会保险基金领域渎职型犯罪。

三、新时期社会保险基金领域职务犯罪的特点

2010年9月,铜陵市义安区检察院查处了区社保局张某挪用公款一案,涉案金额250万余元。2016年1月,义安区检察院查处了区社保局张某贪污、挪用公款一案,涉案金额达300余万余元。2016年3月,义安区检察院查处了区社保局黄某玩忽职守一案。在短短六年时间里,区社保领域发生三起职务犯罪案件,引起社会的强烈反响,受到社会各界的高度关注。结合本院查处的系列社保职务犯罪案件,新时期社保领域职务犯罪呈现出如下特征:

1、涉案金额大、追回难

社保基金是老百姓的“养命钱”,关系老百姓最直接、最现实的利益,一旦遭到损失,极易造成干群关系紧张。近年来,一些犯罪分子侵吞、窃取、挪用社保基金动辄百万以上,而且难以追回,主要是因为:第一,涉案资金往往被犯罪分子挥霍使用。例如铜陵市义安区检察院查处的区社保局张某贪污、挪用公款案,犯罪嫌疑人张某将贪污的280多万元挥霍于赌球网站用于网上赌博,均无法退还。

2、多次作案、长时作案特点突出

由于社会保障领域中救济金的发放均为按月发放和节日发放,发放对象也涉及较广范围的贫困群体,所以此类案件具有作案次数多、持续时间长的特点。例如,义安区检察院在2010年查处的社保局张某贪污案中,张某自2006年至2010年,四年多时间里作案数十次,共贪污社会医疗保险金、社会养老保险金共计250余万元。

3、作案手段独特,隐蔽性强

由于社保行业的特殊性,导致社保基金领域职务犯罪的作案手段往往具有特殊性,主要有以下几种:违规办理提前退休手续来骗取养老退休金;违规核准医疗报销费用,骗取医保基金;利用代缴社会保险的职务便利,采取收入支出不计账的手段,直接侵吞保险金;伪造病历材料,虚开虚开特殊门诊药品、住院费;采取假冒签字、编造虚假人员名单的方式,冒领失业保险金或救济金等。[3]另外在一些个别案件中,犯罪嫌疑人的作案手段又具有案件的特殊性。如义安区社保局张某贪污案中,张某先挪用查某的基本医疗报销款,再通过将已经报销的黄某大病医疗保险报销款再次报销,用于归还挪用的查某基本医疗报销款。或者是通过更换基本医疗报销资料的方法,将基本医疗保险报销人预留银行帐号更换成张某事先设立的亲属银行帐号,将基本医疗报销人的报销款打入张某亲属账户,再从亲属账户上把资金转入本人银行账户。

四、新时期社会保险基金领域职务犯罪多发的原因

2006年上海市劳动和社会保障局局长祝均一因涉嫌违规使用32亿元社保基金而被隔离审查,涉案金额达数百亿人民币,这就是震惊国内外的上海社保基金案。不仅是上海,全国各地都有发生此类社保基金领域职务犯罪,新时期社会保险基金领域职务犯罪多发,原因如下:

1、监管法律不足

2015年社保基金总收入4.6万亿元,总支出3.9万亿元,要管理好如此庞大的基金收支,没有完备的法律法规的管理和监督根本无法操作。2015年人社部先后出台《基本养老保险基金投资管理办法》、《进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》,进一步完善了社会保障制度。但是,当前除了《社会保险法》及少数基金管理的规定以外,更多的是部门或地方性规章、条例等。对社保监管工作的实际操作来说,《社会保险法》涉及的的内容少,规定不够具体,操作性不强;部门或地方性规章虽然规定的比较详细,内容也比较明确,但层次低、效力不高,权威性不足,法制约束力相对有限。[4]故,在实际操作中,由于有效的监管依据的不够完善,不少社保工作人员在工作中钻法律漏洞,利用职务便利从事职务犯罪。

2、内部管理松散

在内部管理上,当前,社会保险行政部门集行政监管与投资运营于一身,缺乏明确的权责划分和科学分工。在很多时候,由于编制和财政经费的缺乏,往往存在违反法律法规的一人身兼多职,一人同时身兼经手财务和复核工作。如在铜陵市义安区社保局黄某玩忽职守案中,黄某在担任社保局综合计划及基金监督股股长期间违规安排一人同时担任工伤保险基金的支付申请和记账工作,并且缺少定期对账务、轮岗等监督管理措施,结果造成社保基金200多万元巨额损失。

3、社会保险基金领域职务犯罪打击力度不够,惩处不严

第一,犯罪手段越来越复杂隐秘,导致实践中被发现查处的犯罪概率小,使得许多很多犯罪分子存有侥幸心理;第二,在社保基金职务犯罪查处过程中,取保候审的多,判缓刑的多,判实刑的少,出发效果不够严厉,大大降低了刑法惩治犯罪的威严;第三,在对行贿和受贿犯罪的查处区分方面,司法实践中往往对受贿者的查处力度较大,对行贿者很多时候以作为证人的方式使得查处太轻太少。

五、社会保险基金领域职务犯罪预防模块的建立

通过分析社保基金领域职务犯罪的现状,不难发现社保基金领域职务犯罪有其自身的特点和形成机理。当前,社保基金领域存在外部法律监管不足、内部管理松散、犯罪打击力度不够、惩戒不严等问题,因此,亟需创新社会管理思路,完善预防机制,建立起社会保险基金领域职务犯罪预防模块,从而遏制社保基金领域职务犯罪的发生。

1、完善立法

众所周知,法律手段是预防和遏制腐败活动最有力的武器,没有完善的法律制度,反复就如竹篮打水,毫无作用。因此,必须建立覆盖经济、政治、社会、法律等多方面的制度安排,通过增加社保腐败分子的腐败成本进而改变成本收益状况,迫使社保干部自动放弃腐败行为。[5]因此,在《社会保险法》的基础上,制定专门的社保监管法,将社保监管方面的主体、对象、权利义务、法律责任等重点加以法律明确,使得社保监管在法律层面予以明确具体。同时,在地方,要在严格遵守国家法律法规的基础上,结合本地方的实际情况,制定出本地方适用的法规、规章、条例及办法。像2015年人社部先后出台的《基本养老保险基金投资管理办法》和《进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》就是对基本养老保险基金投资和进程落户农民参加基本医疗保险的极大完善。

2、强化内部监督机制

内因是变化的根据,外因是变化的条件,外因通过内因而起作用。要社建立保险基金领域职务犯罪预防模块,关键在于内部监督机制的建立。建立内部监督机制要针对哪些容易产生腐导致社保基金领域职务犯的环节,健全依法行使权力的制约机制,加强对权力运行的监督,防止权力的异化和滥用。这就需要建立一整套完整的监督体系,包括监督主体和监督对象。从监督对象来看,要重点加强对关键业务部门的权利监督,严格遵守多层复核的制度要求,特别是主办会计这样对社保基金有直接操作权的主体。

3、加强检察预防职能发挥

检察院作为司法机关,同时也肩负着职务犯罪预防的重任。在犯罪多发的社保基金领域,检察机关可以充分发挥预防职能,深入社保领域开展职务犯罪警示教育讲座,开展职务犯罪预防宣传,对于某些发生过职务犯罪的社保机构可以直接发出检察建议并要求回复。同时还要定期开展对社保基金的司法审计,确保社保基金的合理支出。

4、加强社保基金领域人才队伍建设

构建保险基金领域职务犯罪预防模块提高人员素质、加强队伍建设是根本。第一,建立起严格的人才选拔机制。一方面要从系统外部选拔业务熟练、素质过硬的优秀人才充实到队伍中来,另一方面要在队伍内部通过公平竞争的方式选拔出合适的监管人员,同时对于业务素质不高的人员要及时调离岗位。第二,加强内部培训。社保机构要对现有人员开展定期与不定期的业务技巧、职务犯罪预防等专门培训。通过培训、讲座的开展,不但提高队伍的业务能力也同时提高廉洁自律意识。