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无忧保工伤保险早报：举步维艰的国有林场1、管理体制复杂。从全省国有林场行政管理体制看，有市属、有县属、有乡属、也有和村合二为一的。虽说国有林场是事业单位，但林场的生产、技术和行政管理人员不列编制、不给经费，由林场自收自支解决，国有林场的这种“企不企、事不事，工不工，农不农”的定位和体制，与林业发展战略转变的要求越来越不适应，与任务和性质发生了巨大变化的国有林场需求相去甚远。当前国有林场出现的许多困难、矛盾和问题，都与此有关。这个问题如不解决，林场难以重现辉煌，改革发展也很难推进。从我调研的两个林场看，泗洪县城头乡有9个村和9个林场分部，乡和林场二块牌子一套班子，而泗洪县成河林场不能作为事业单位登记，又不愿到工商去登记，导致现在林场有场无名，银行帐户被撤销，一些财政补助经费都很难到林场。2、创新进取意识不强。林场发展缺少长远的规划和明确的目标。林业主业不强，对林木新品种的培育力度不大。干部职工年龄老化，文化水平低，开拓能力差，等、靠、要思想严重，坚守的是传统的经营模式，对新思想、新观念、新事物的接受能力差，有些林场职工还沉醉于虽然我们现在没有工资，比周边农民差点，但我们老了有退休工资的消极想法。3、投入不足。国有林场大多位于自然条件差和土地贫瘠地区，建设难度大。各级政府虽也有一定数量的资金投向国有林场，但分配到各个林场的资金量明显偏少，与国有林场建设实际需求相比缺口很大。泗洪城头林柴场有5000多亩中幼林需抚育，3000亩低产林需更新改造，但因林业投入不足等原因导致这项工作进展缓慢。有些林农也反映，近年来，林场新造林所需资金基本由林场自筹，没有什么补助；林场水利设施较差，沟渠、电灌站没有投入，对林业生产影响较大；缺少病虫害防治设施。成河林场立地条件更差，基本上是黄泥加沙砾，加上1991年和1993年两次大堤决堤，造成土壤结构更差。2011年省林业局专门安排70万元扶贫资金，帮助林场建泵站，这也成为该林场有史以来最大的投资。4、基础设施落后。林场现有生产生活基础设施建设标准偏低，加之维护资金长期不足，国家又很少安排后续投资，基础设施欠账和破旧情况十分严重，在市场经济的大潮中，很容易成为人们遗忘的角落。泗洪县城头林柴场因林场分场和村在一起，水电等基础设施建设依靠新农村建设这块有所改善，但由于地势低洼、机电站马力不足等导致林柴场土地长期受水渍，单产较低，去年就有200多亩侧柏因排灌系统不完善被淹死。令人堪忧的林场职工1、生活状况差。一是收入低。泗洪城头林柴场一般职工没有工资收入，只能从分的土地里赚取点收益，各分场书记、场长每月也只有300元工资和200元的考勤奖，比周边村书记报酬还低，林场护林员管护3000多亩林子，一年只有900元的收入，有的还更低。泗洪成河林场管理层和职工全部没有工资，只能靠承包点土地度日。二是负担较重。泗洪城头林柴场职工每人可免费承租2亩田，并按每亩90元的年租金承租5亩地，其他再多承租就要按200元/年的标准承租调价地，大家反映农民种田不要钱，林场职工种田还要交费，感觉负担较重。三是住房条件差。泗洪县成河林场职工住房大多数是七十年代住房，居住条件比周边农民还要差。泗洪城头林柴场虽然有275户参与危旧房改造，住房条件大幅度改善，但仍有305户还没参与此项工程。2、社会保障低。这也是林场职工反映最强烈的。有相当一部分林场职工没有进入社保，泗洪城头林柴场全场职工3286人，2009年养老保险只解决了650人，其余职工医疗、养老保险现在无力解决，没参加的就无法再参保。入保的也有相当数量续保资金欠缴，2009年开展这项工作时国家虽有补贴，但现在每年要交3千多元，对收入较低的林场职工来说压力太大。比例较大的贫困职工既没有纳入低保范围，又未办理医疗、工伤、失业、生育等保险。二、关于国有林场改革发展的建议建立新型的国有林场管理体制和经营机制1、理顺国有林场管理体制对国有林场进行整合重组。我省国有林场总体上说面积较小、且较零碎分散，最小的林场面积不到1千亩。建议根据我省林场分布情况，调整国有林场布局与规模。对同一地区国有林场数量较多、单个林场经营面积过小的，要减少机构设置，实现规模经营，提高管理效益。可以以县为单位整合成一个生态公益型林场，如一个地级市生态公益型林场面积较少，也可以地级市为单位整合成一个生态公益型林场。同时，以地级市为单位可对商品经营型林场按照现代企业制度和现代产权制度要求，整合林场资源，充分利用各个林场中的优势资产纽带作用，组建一个国有资产经营公司，进一步推进林场的重组和结构调整，使其成为“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的国有或国有控股集团，建立规范的法人治理结构，完善与市场经济发展相适应的林场运行机制，通过发展优势产业和特色产业，形成产业化、规模化、集约化经营，从而加快林业资源培育，增强林场抵御激烈的市场竞争能力。理顺林场管理权限。从我省情况看，有一定数量的林场先后经历了由省属到县管、由县管到部门管、再下放乡镇管理，时收时放，分分合合，变动频繁，极不利于林场的发展。考虑到国有森林资源资产不同于一般行业的国有资产，其经营管理和维权工作具有很强的专业性、政策性和社会性，要按照《国有林场管理办法》，由各级林业主管部门管理国有林场，代表国家履行出资人职责，对林场森林资源的保护、培育、经营管理、开发利用及资源的发展变化情况等依法进行监管，及时解决林业建设和管理中的问题，维护林场的合法权益，确保森林资源资产的增长增效，防止流失和破坏。对部分规模较大的国有林场，也可以考虑收归省林业主管部门直接管理。过去为了减轻省级负担，把由省级管理的林场全部下放到市县。考虑到林场主要负担退休人员养老问题可以通过社会养老保险方式解决，而林场又是我省林业的主要阵地和资源，对一些规模大、区位重要、生态优良的林场可以划归省级林业主管部门管理，这样对我省林业和林场发展将极为有利。——成立专门管理机构。建议各级林业主管部门成立专门的国有林场管理机构，加强对国有林场发展和改革工作的指导，进一步提高服务能力，强化保障手段，把我省国有林场的宝贵资源管理好。2、推进国有林场分类改革对国有林场进行分类管理。我省国有林场面临的环境正不断地发生变化，各个国有林场作用发挥、功能定位也不一样，因此，对国有林场的性质也就不能一概而论。从目前我省林业和国有林场的实际出发，借鉴国外、省外的经验，根据国有林场的生产经营特点和分类经营的原则，按照政府对林场的管理和国土生态安全、战略安全功能进行划分，在性质上可将国有林场划分为生态公益型和商品经营型林场两大类。生态公益型林场主要任务是保护、培育和管理森林资源，改善生态环境，提供公共产品，以发挥生态效益和社会效益为主。对这类林场，按公益事业单位管理，执行国家对事业单位的管理政策。根据林场规模和公益林管护面积，重新核定公益型国有林场人员事业编制，进行机构改革，定编定岗，分流安置富余人员，建立以公益林管护为主要任务的公益型林场管理新体制。重新核定编制后的生态公益型国有林场人员经费和机构经费全额纳入同级人民政府财政预算。生态公益型国有林场各项收入纳入同级财政预算管理，实行收支两条线。建立与新的管理体制相适应的财务管理制度和会计核算办法。对于财政确实有困难的部分市县，通过转移支付统筹考虑加以解决。商品经营型林场，全面推行企业化管理，按市场机制运作，不再纳入事业单位管理，但仍享受国家和地方有关公益林生态效益补偿等政策。林场分类原则。借鉴江西、湖南等省改革经验，考虑到我省林业的现状，根据国家林业局制定的《重点公益林认定核查办法》、《公益林与商品林分类技术指标》所规定的技术标准，结合公益林建设的规划布局以及不同生态区位的自然条件，可以制定一个原则标准：生态公益林面积占林场林地面积超过50%的可定性为生态公益型林场，水源林保护区及自然保护区、森林公园应区划为生态公益型林场，防护林占绝对优势的国有林场也应区划为生态公益型林场，其余的林场全部划为商品经营型林场。3、创新国有林场经营机制。对于生态公益型林场，虽然执行国家对公益事业单位的管理政策，在管理方式上也必须引入竞争激励机制，推行人事聘用制、劳动合同制、分配绩效工资制、场长负责制和内部管理科学民主决策制等制度。在实行生态公益林统一经营的同时，制定鼓励、支持政策，将林场的一些生产经营项目包括森林管护、造林抚育、森林采伐等活动，引入市场机制，采取承包、联营或向社会招标等形式进行。对商品经营型林场，因其主要任务是提供木材及木制品，发挥经济效益为主。因此，对这类林场，完全可以进行产权制度改革，切实转换经营机制，按市场化来运作，使林场真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争的主体，以建立起适合我省省情林情、国有林场自身实际的现代企业制度，逐步健全法人治理结构。要运用集体林权制度改革经验，把商品经营型林场林地承包给职工经营；或把股权量化给职工，实行股权与经营权分离，职工按股分红，公开拍卖林场的经营权；或实行股份制改造，引进战略投资者、进行国际合作开发参与林场改革，加大资源整合和重组力度。4、转变经济增长方式。要研究制定国有林场森林持续经营的规划和措施。根据生态优先的原则和森林分类经营的要求，进一步研究确定林场林业建设的目标和任务，并从优化森林结构，提高林分质量和林地生产力出发，编制森林培育发展规划和森林经营方案，修订相关技术规程、标准，建立考核、监管制度，使林场科学经营和合理利用森林资源逐步走上规范化、制度化轨道。目前我省国有林场增长方式大多比较粗放，市场配置资源的作用尚未充分发挥，管理手段与管理方式较落后，后续产业发展跟不上。要通过以林场为载体，转变林业经济增长方式，以提高林地生产力为核心，加强以资源培育为基础的第一产业；以提高产品科技含量和附加值为核心，提高森林资源综合利用率，改造和提升第二产业；以改善森林景观、提高文化品位为核心，大力发展森林观光、森林旅游等第三产业，逐步实现林业和二三产业的相互促进，从而实现林业产业化，促进林场由粗放型经营向集约型经营转变，延长产业链，走出一条多元化、复合型的产业发展道路，将资源优势转化为产业优势，将产业优势转化为经济优势。加大对国有林场的投入力度1、加大公共财政投入。公共财政支出增加和政策导向是建立广泛的社会力量参与的林业投资和融资体制的基础，是对林业制度创新的促进，对林业市场发育及林业市场融资的推动。一要建立长期稳定的政府林业投资渠道。要根据国有林场森林培育发展规划目标和森林经营的长周期、连续性特点，按照森林分类经营的要求，对林场人工造林、封山育林、低效林改造、中幼林抚育等林业建设投资，列入政府的基本建设计划，统一安排。国家各项林业基本建设投资和其它林业投入，要尽量向国有林场倾斜。林业重点工程建设项目和资金要优先安排国有林场；在安排森林防火、森林病虫害防治等专项经费时，应优先考虑国有林场；对林场培育珍贵树种、大径级材和发展木本粮油生产等项目建设进行扶持。二是逐步提高森林生态效益补偿标准。当前，我省森林生态效益补偿标准已达20元/亩，虽在全国位于前列，但仍远低于农业综合补贴，也远低于单位面积林地实际产出，仅能满足简单的管护要求，建议随着全省经济社会发展和财力增长，逐步提高补偿标准。三要增加政策性贷款支持。林业贴息贷款要重点扶持国有林场，对国有林场重点林业建设项目给予长期的低息或无息贷款，符合贴息条件的，应全部纳入财政贴息范畴。四要国有林场基础设施建设力度。将国有林场基础设施等建设投入，纳入省和地方的固定资产投资计划和社会主义新农村建设规划中，将道路、供水、供电、通讯等纳入国家农村道路通达工程、农村电网改造工程、农村饮水安全工程、广播电视村村通工程，由地方政府统一管理，统一安排建设资金，重点解决道路、水电及职工危房旧改造等问题，为国有林场发展创造必要条件和良好环境。2、建立商品林经营融资信用担保机制。对商品林信用的担保，实质上就是对商品林变现能力的担保。解决好这个问题，才能从根本上解决吸引社会资金投入国有林场商品林建设问题，形成多元投入机制。要借集体林权配套制度改革这一东风来探索建立国有林场商品林融资信用担保体系，从政策上保证多元化投资主体间的地位平等，享受准入市场的待遇平等。当前迫切需要从以下几个方面进行研究探讨：一是建立森林资产评估体系，要重点解决评估资质问题，在国家有关操作层面的规定进一步明确前，如何创造性的解决这一问题。二是建立林木产权交易制度。按森林资源资产化管理要求制定林木产权交易规定，使具备森林资源资产条件的林木资产以其相应的价值形态进入市场，通过公平、公正的交易，完成资产变现。三是建立商品林信用担保机构，承担商品林信用风险。四是建立风险担保基金和政策性保险制度，把林业投资风险降到最低。五是制定林业融资信用担保法规，对各种形式的融资、投资行为进行规范，对担保机构的素质、诚信、市场规则等进行规范和确认。
妥善解决林场职工的社会保险问题
解决国有林场职工社会保险是国有林场改革的必要条件，也是深化林场改革的难点。这事关林场职工个人利益，改革成本很大，处理不好，将影响社会稳定。对林场职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险和职工家庭成员进入低保等要等同于城市居民统筹解决，切实做到应保尽保。要区别国有林场不同情况，分别按生态公益型和商品经营型国有林场参加社会保险，重点解决已参加拖欠保费和未参加保险的门坎费问题，解除职工后顾之忧，让林场职工享受到国家富强和社会发展的成果。
生态公益型林场实行事业保险。生态公益型林场重新核定编制后，职工入保所需资金由国家、省、地方三级财政解决。商品经营型林场实行企业性质保险的原则。这块宜采取以资源换资金的办法解决入保问题。对已参加当地企业职工基本养老保险的，继续按原有的规定执行；已参加当地事业单位养老保险的，改为按企业的办法执行。未参加基本养老保险，应按国家有关规定参加企业职工基本养老保险，采取林场贴一点、个人拿一点的办法，补建个人账户，并由单位和个人按相关规定补缴基本养老保险，其补缴基本养老保险费以前的符合国家规定的连续工龄可视同缴费年限。确实因生产经营困难无力足额补缴的林场，当地政府要积极给予协调，可在测算历年拖欠数额的基础上先补缴当年应缴金额部分，其余历年拖欠部分实行随经营实际滚动补缴和通过林业主管部门适当补助等办法逐年补缴。对于参加企业职工基本养老保险制度之前已经离退休的人员，如纳入企业职工基本养老保险后核定的养老保险低于原待遇的，其差额部分由所在单位负担。
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