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无忧保劳工保障早报：我国的小额担保贷款政策自2002年正式实施以来，在推动创业、促进就业、繁荣地方经济、促进社会和谐发展等方面发挥了重要作用。至2010年6月底，全国已累计发放贷款670多亿元。但是，全国各地发展很不平衡，在全国123个小额担保贷款重点调度城市中，累计放款额最多的38亿元，最少的为0元，平均额为33275万元。小额担保贷款工作中普遍存在银行缺乏积极性、风险难以控制、放贷量上不去等诸多问题。
河南省濮阳市自2004年开展小额担保贷款工作，前两年里也存在与全国其他多数地方相同或类似的问题。但是，自2006年起，濮阳市小额担保贷款发放额就取得了河南省第一的成绩，一直保持至今。截至2010年6月底，濮阳市累计发放贷款总额为11.3亿元，在全国123个小额担保贷款重点调度城市中位列第6，而且累积贷款回收率达到99.4%。
濮阳市人口不足400万，其中农村人口近300万，占人口总数的82%，除一家大型国有油田外，没有其它有实力的工业企业。在这样一个以农业为主、规模较小的欠发达地区，小额担保贷款工作能够做的比许多较大城市都好，得益于濮阳在实践中摸索总结出来的一套有效的办法。一、濮阳市下岗失业小额担保贷款运作的基本方式
濮阳市小额担保贷款模式的主要特点是由劳动保障部门牵头，在劳动保障部门成立专门的小额贷款担保机构，财政、金融等相关部门积极配合。
在濮阳市小额担保贷款模式下，参与方主要包括符合条件的借款申请人、担保中心、经办银行。通过调查可以发现，与其他开展小额担保贷款业务的地区相比，濮阳市的操作流程显得相对简单而高效，如下：
第一步，符合条件的申请人自愿向经营场所所在地的社区或街道平台小额担保贷款窗口提出书面申请，并提交相关资料和证件。这里所提到的借款人是指符合国家小额担保贷款政策的所有群体，不一定需要经过创业培训。濮阳市针对当地经济特点，把借款人涵盖的范围扩大到了返乡农民工、农村人口和到国外打工的劳务输出人员。
第二步，社区或街道平台受理，指派专门人员进行审核，对借款人资格、材料的真实性进行初步调查和审核，主要内容包括申请人的资格条件、诚信情况、经营场所、项目市场前景、个人创业能力等。审核人出具推荐意见，上报市担保中心。
第三步，市担保中心再次进行借款人、反担保人资格认定和资料审查，与经办行协调，对符合条件的申请人办理承诺担保手续。
第四步，借款人与经办行签订借款合同并最终获得贷款。
第五步，担保中心实行审核人的终身负责贷款制度，由审核人对其管理的贷款进行贷后管理。
第六步，贷款的代偿、追偿与核销。对于不能按期回收的贷款，经办银行积极向借款人催收，同时向担保机构提出代偿要求，经担保机构同意可以直接从担保基金账户中支付所欠的本息。此后，经办银行与担保机构继续组织人员展开追偿工作，对于经采取一切可能措施和必要程序仍无法收回的个人自主创业、自谋职业小额担保贷款可纳入核销范围。二、 濮阳模式经验的分析
濮阳市小额担保贷款工作开始于2004年，在河南省起步最晚，到2006年，濮阳市小额担保贷款的发放额达到6994万元，实现了到期贷款回收率100%，取得了全省第一位次，并保持到2010年。他们的经验可以归纳为以下几个方面。
地方政府高度重视
濮阳市政府高度重视小额担保贷款工作，将其作为促进经济社会发展的重大政策，始终摆在关系全市发展大局的重要位置，主要领导十分关注，强调小额担保贷款工作不仅能推动创业富民和拉动就业，还能促进一方经济发展，繁荣县域经济，破解三农难点，要求各县区、各有关单位全力落实政策、不断扩展成效。
劳动保障部门将小额担保贷款是含金量最高、投入成本最低、促进就业效应最大的就业政策，把小额担保贷款工作列为全局工作重点，一把手亲自抓，坚持一定要把好事办好，多放贷、快放贷、放好贷。
通过近年来的实践活动，当地政府从小额担保贷款促进就业方面得到了实惠，他们认为小额担保贷款解决就业问题的实际作用在相关的政策措施中效果是最好的。这样的观点主要基于以下认识：第一，小额担保贷款比吸引外资更实惠，因为同等金额下，外资企业吸纳就业的能力低于小额担保贷款创造的就业机会，小额担保贷款可以使更多的人受益；第二，就业资金用于小额担保贷款担保基金、贴息，一方面可以使失业者就业，同时，通过资金的放大效应可以带动更多的人就业，更有效解决社会问题；第三，相比之下，小额担保贷款扶持创业可以促进各类群体积极就业，比被动提供生活保障更加积极主动。在经济不发达的地区，比公益性岗位等措施给予财政的压力也更小；第四，小额担保贷款与全市优势产业结合起来，与经济实现又好又快发展结合起来，在促进经济发展，繁荣县域经济方面发挥着明显的促进作用，通过实行石油化工、特色食品加工、餐饮服务业、种养植业和木制品加工等行业贷款政策倾斜，扶持培养小额担保贷款户不断积累扩张，实现规模化运作，助推经济总量快速扩增，促进就业增长。例如，小额担保贷款扶持成长起来的东北红高梁酒业不仅自身业务规模得到不断扩大，而且已经带动了370余人就业。
各部门协调配合
小额担保贷款是一项需要多部门协调的工作，涉及财政、金融、宣传发动、借款人遴选，等等。如果各相关部门之间配合不好，甚至互相掣肘，小额担保贷款的工作就难以做好。
在濮阳市，当地财政、人行、妇联、共青团等组织自身并不开展贷款工作，他们主要参与建立协调机制，完成自身职责，并加强宣传把潜在的借款人推荐给各地的劳保所。通过近几年的协调运作，已经基本形成劳动保障部门牵头带动，财政、金融、妇联、共青团等相关部门积极配合的高效运作格局。财政部门及时将担保基金、贴息资金和工作经费给予足额拨付。人民银行积极配合拓展、落实相关政策，帮助协调各金融机构开展担保贷款业务。团市委充分发挥部门优势，积极配合做好大中专毕业生等青年人创业工作。妇联积极做好妇女创业工作。经办银行不断简化程序，提高服务质量，积极发放贷款，共同形成部门协作、社会参与的帮扶体系，开启了多方共赢发展的新局面。
建立以独立的担保中心为核心的服务体系
2004年濮阳市在劳动保障局下建立了一个专门的小额贷款担保中心，明确为正科级财政全供事业单位，现有编制10人，统一承担全市的小额贷款担保工作。2005年，全市5县全部设立担保机构，均明确为财政全供事业单位。至2009年底，濮阳市市县两级6个小额贷款担保中心共有49名在编专职工作人员，临时人员86人。2008年，濮阳市将全市85个乡镇劳动保障所全部上划到县区劳动保障局统一管理。这样就形成市、县、街道、社区四级覆盖全市的小额担保贷款服务体系，不仅可以提供创业就业的贷款担保服务，还可以向创业人员提供其他创业服务。
设立独立的担保中心和专职人员是濮阳模式的一个核心内容。设立独立的担保中心，便于业务归口、集中管理，减少部门之间机构的重复建设和相互恶性竞争，也便于担保基金的集中使用，提高使用效果。
人员的专职化更具有濮阳特色，这样操作的好处在于：一是使这部分从业者把这份工作当作一个职业，容易形成事业心；二是通过制度安排更容易实现相关责任人的责权利分明，便于通过适当的激励机制调动其积极性，也有利于提高贷款质量。具体来说，一方面把贷款额与每个审核人的奖励挂钩，以此调动其放款的积极性；另一方面，每个审核人对自己审核的款项承担100%的审核、监督和回收责任，增强其在放款过程中的责任心。
在健全服务体系的同时，濮阳市充分利用政策的激励机制，制定了从审核人到基层劳保所、信用社区、担保中心各级人员的奖励机制，在风险到人的前提下落实奖励力度，调动了整个服务体系的积极性和责任心。
调动经办行参与的积极性
小额担保贷款活动开展以来，很多地区都把经办行积极性、经办行不配合作为放贷难的主要原因之一。从对濮阳的调查来看，当地多家银行表现出对小额担保贷款参与的兴趣，甚至表现出了积极性与主动性。目前，当地的经办银行有五家：中国银行、农业银行、城市信用社、农村信用社、邮政储蓄银行。
首先，濮阳市调动银行积极性采取的主要措施是把社保基金转存与其是否愿意开展小额担保贷款业务和其贷款业绩挂钩。濮阳当地经济相对落后，企业和居民的储蓄存款能力有限，银行吸储压力较大，小额担保贷款基金和其他社保基金的存储对各银行都具有很大的吸引力。以中国银行濮阳支行为例，其客户基本上都是当地的大客户，如中原油田、中原大化、中原乙稀等。从其内部管理结构上来说，其发放信贷必须经省行批准，放贷成本相对较高，所以其从事小额担保贷款业务的投入产出比是比较低的。但是，由于当地大企业有限，小额担保贷款担保基金以及其他社保资金的存放就已经算是一笔数目较大的存款了，这是他们开展小额担保贷款业务，设立小额担保贷款业务专门窗口的重要原因。
其次，中小银行在市场中的竞争地位使小额担保贷款对其具有很大的吸引力大于国有大型商业银行。在濮阳，在争取仅有的几家大企业客户的竞争中农行和城市信用社实力相对较弱，处于劣势。因而，它们只能将目标市场定位于较低端的的中小额度贷款市场，这与小额担保贷款的目标对象有很大的交集。
第三，国家关于小额担保贷款利率的优惠政策使小额担保贷款成为收益高、无风险的信贷产品，大大调动了经办行的积极性。根据国家政策，小额担保贷款业务的利率可以在基准利率的基础上上浮3个百分点，这使小额担保贷款的年利率可以达到8.31%，高于其他个人贷款产品的利率水平。小额担保贷款还有担保基金100%的风险担保，完全消除了银行的信贷风险。
第四，对经办行落实各项奖励措施。濮阳市从每年贷款额1%的奖励资金中给经办银行30%，相当于将利率水平提高了0.3个百分点。河南省农行对各地市支行的经营实行收支两条线管理，开展小额担保贷款获得的这30%的奖励资金可以由濮阳市农行作为工作经费自行支配，农行濮阳支行的积极性得到了充分调动，他们2009年8月才开始开展小额担保贷款业务，截至2010年1月底，累计发放3922.7万元，662笔。担保基金放大比例为4.67，接近国家要求的1：5的比例。
地方政策创新
濮阳市结合地方特色，在不违反国家政策的前提下开展小额担保贷款业务的创新。积极探索创新政策措施，构建完善的政策体系，以政策的拓展延伸让更多的有志创业者享受到政策实惠。通过制定《濮阳市小额担保贷款实施细则》、《濮阳市农民工、大中专毕业生小额担保贷款操作办法》等一系列政策措施，建立了较为完善的政策体系，其中多项政策措施在全省具有首创性。
第一，最大限度覆盖受惠人群。濮阳市结合农业大市的特点，始终紧跟社会热点的变化确定新的发展定位，不断拓展扶持对象，首先，针对2009年经济危机冲击积极推动农民工返乡高峰扭转为新的创业高峰，全省率先将小额担保贷款惠及的范围覆盖到了大量的返乡农民工，强力实施51115创业工程，在受冲击较大又具有地方特色优势的南乐县启动实施亿元万人创业工程，全市农民工创业贷款发放22920万元，扶持5861名农民工创业，创业贷款发放量和扶持创业人数均占全省的31%，出现井喷式效应，直接促成河南省农民工创业小额担保贷款现场会在濮阳市召开；其次，结合大学生就业难，于2009年加大对大学生的贷款工作力度，并率先将大中专毕业生毕业期限延长至3年内；再次，结合一些农民工到国外打工的情况，濮阳市在全省率先向境外就业人员提供扶持。2009年，又将中小企业列为扶持重点，帮助破解企业发展融资瓶颈，增强抵御风险的发展能力。
第二，提高贷款额度和贴息比例。根据就业弱势群体的变化和创业发展的实际需求，为使借款人获得更加充裕的资金进行创业，将农民工、大中专毕业生和境外就业等人员创业贷款额度提高到8万元；为激励和扩大以创业带动就业，对合伙经营和组织起来就业的提高到50万元；为帮助破解企业发展融资瓶颈，增强提升经济的发展能力和扩大就业的吸纳能力，将吸纳招用农民工、大中专毕业生达到标准的小企业贷款额度提高到300万元，并给予最高100%的贴息。
第三，反担保形式多样化。根据中央和河南省的有关政策，濮阳市对贷款申请人均提出反担保要求。他们不仅执行了传统的公务员反担保，还认可只要是从财政开支的人员都可以作反担保人；还可以允许申请人采用联保互保、小额质押贷款等为自己提供反担保。
完善管理制度
科学、高效、透明的管理制度，是提升办事效率、转变工作作风、扩展惠民成果的基本手段。濮阳市结合地方实际，积极探索实践，在全省乃至全国小额担保贷款领域没有系统完善的管理制度的背景下，尝试建立了较为完善的管理体系，具有普遍的借鉴意义。
第一，不断完善《贷款业务流程》、《贷款跟踪服务档案》、《贷款个人信用档案》等一系列业务管理机制，实行贷前核实制、贷后管理制、贷款回收制，降低贷款门槛，简化办事程序。
第二，以加强政风行风建设为抓手，进一步明确工作人员岗位职责，细化管理提升服务，大力推行服务承诺制、首问负责制、限时办结制、一次性告知制、责任追究制、服务对象评议制、绩效考核制、末位淘汰制等20多项管理制度，努力提升经办能力、服务能力和执行能力。
第三，实行阳光作业和一站式服务，把乡劳保所、担保机构、经办银行工作人员的管理服务作为切入口，严格监督，全面规范，将征信查询、填写申请、反担保等贷款手续在银行均可一次性办结，办事程序简化，部门环节减少，受理时间缩短，明显节约了创业者成本，又提高了服务质量和工作效率，使创业者踏上了融资贷款的绿色通道，赢得了广泛赞誉。
培育责任精神
濮阳小额担保贷款工作非常强调工作人员的精神风貌，要求有创先争优和对事业高度负责的态度。他们认为，多发放一份小额担保贷款，多扶持几个人创业就业，就会多一份社会和谐稳定，多一份民生之福，多一份经济发展。而且，他们对小额担保贷款的风险控制意识也很强，贷后管理工作做得比较扎实。这种精神和努力不仅对高还款率起到了很大的保证作用，也非常有助于小额贷款担保中心在借款人和合作银行前树立规范严谨的形象，赢得他们的尊重和信任。
三、现有运行模式下存在的问题
相比较其他地区，濮阳模式在小额担保贷款业务方面取得的成就是较为突出的。但通过对濮阳模式的调研分析后发现，这种模式也存在一些需要面临的困难和问题。
第一，地方政府担保基金不能足额到位阻碍了贷款业务的进一步发展。目前濮阳市担保基金的来源主要来自省市两级财政。濮阳市规定各县每年按小额担保贷款目标任务的20%确定为担保基金筹集数额，由濮阳市财政和各县财政各承担50%。但是，由于财力匮乏，各县应该承担的担保基金都没有足额到位。
第二，工作人员紧缺与工作量日益繁重的矛盾日趋明显。近几年濮阳小额担保贷款发放额迅猛增长，工作人员工作量过重的问题已经显现。濮阳市市级担保机构共10名在编工作人员，2009年共发放贷款1.2亿元，年均每人发放480户2400万元。与国际平均水平相比较，濮阳小额贷款担保中心人员的工作负荷过重[4]，这有可能影响到小额担保贷款的管理质量，需要特别重视。
第三，在目前小额担保贷款业务迅猛发展的情况下，现有部分工作人员的专业能力和素质亟待提高。濮阳模式最大特点之一是实行审核人对其经手的贷款承担终身100%责任，即审核人将负责放款前调查、贷款使用中的跟踪和贷款到期后的催收和呆坏账的追偿。贷款质量直接与放款员的奖惩挂钩。但小额担保贷款从本质上来说是一项专业性很强金融服务工作，对工作人员的专业能力要求比较高。在未来发展中，从业人员的专业素质亟待提高，否则将制约工作的进一步发展。
第四，担保中心与银行之间缺乏有效的风险分摊机制。濮阳模式强调了对审核人责任的管理，所以，目前还款率非常高，这是值得肯定的。但随着业务量的增加，欠款率上升是必然趋势。根据现有模式，呆坏账由经办行和担保中心共同追讨，最终由担保中心承担所有损失。在这个方面该模式存在缺陷，即经办行并没有承担应有的风险，这样难以充分调动经办行在借款人资格审查和呆坏账追讨过程中的主动性和积极性。
第五，制度设计关于呆坏账核销政策需要进一步完善。小额担保贷款的回收率达到100%是一种理想状态，在现实的贷款活动中，一直保持全部回收贷款是很难实现的，而现有中央政策对于呆账的认定和核销办法没有明确规定。濮阳模式同样面临这个问题。
四、濮阳模式的启示
认识决定高度
濮阳市小额担保贷款工作开展成功的重要经验之一是他们把该项工作作为促进就业的核心工作，以劳动保障部门为领导核心，担保中心为业务核心形成合力，形成这种局面的基础是当地有关部门把小额担保贷款放在比招商引资更重要的地位。
各地实践证明，当地政府部门对小额担保贷款工作的认识程度直接影响了该项工作开展的效果：如果当地政府仅仅把小额担保贷款作为劳动保障部门、妇联、共青团或工会等部门的多项政策任务之一而由这些部门自行执行，那么就会出现以下结果：第一，各部门都把小额担保贷款看作现有工作上的一个附加任务，不能给予应有的重视。在实践中，很多部门只是把小额担保贷款当做一个新任务下达给某个部门，是一项额外任务。正如他们正在从事的其他工作一样，按部就班，不易调动其积极性；
第二，各部门各自为战，缺乏合作；各地反映的情况来看，由于一个地区的多个部门同时开展小额担保贷款工作，而且每个系统都有业绩统计，为了实现各自的业绩，就会形成一个地区内各部门相互之间争夺贷款对象、互相拆台的现象，严重制约工作的展开。
因地制宜创新工作思路和方法
自2002年起，中央制定了一系列关于开展小额担保贷款工作的政策法规，政策逐步完善。但是国家级的政策是具有普遍指导意义的，各地方应该根据自己的实际情况进行具体化的落实。在具体化落实的过程中，就需要有一定的创新。
濮阳市就根据当地工业经济不繁荣、农村人口居多的特点，开展了一系列政策、制度、机制创新，比如设立独立的担保中心、增加反担保形式、扩大申请人范围、实行审核人终身负责制等，在贷款对象、额度、期限、贴息和放贷比例等七个方面均实施了创新。这些创新对扩大小额担保贷款政策受益对象范围的扩大，增加小额担保贷款数量，推动创业，从而促进就业都起到了积极作用。
经济条件会直接影响小额担保贷款业务的发展
某个地区小额担保贷款工作开展的好坏并不一定说明当地有关部门不重视，或者执行部门执行不力，从目前调查的结果可以看出，小额担保贷款工作往往在经济欠发达地区发展得较好。
经济发达地区的主要特征是工业、服务业相对发达、居民生活相对富裕、就业机会相对较多。在这样的地区，弱势群体的贫困程度相对来说不严重，而且小额担保贷款政策所规定的借款额对于他们来说相对较低。另外，他们找反担保人相对容易，获得资金的渠道相对较多。而经济欠发达地区居民收入水平普遍较低，就业机会相对较少，其获得融资的途径相对较少。所以，在经济相对落后地区开展小额担保贷款业务就相对容易一些。
当地金融市场环境是对经办行积极性具有更根本性的影响因素
从濮阳模式可以看出，当地的银行之所以对小额担保贷款情有独钟，其中一个重要的原因是他们别无选择没有更多、更好的业务来源，而且小额担保贷款已经成为他们有利可图的好产品。许多经验表明，通过行政手段迫使国有大型商业银行和有实力的地方银行开展小额担保贷款业务的后果通常是这些银行的不情愿和敷衍这不能完全责怪这些银行没有社会责任感，而应该看到这种做法不符合市场规则。从这一点看，现有的关于小额担保贷款利率浮动、经费奖励等优惠政策对使小额担保贷款成为中小银行有利可图的产品发挥了重要作用。随着金融市场竞争的不断增强，这种政策效应将更加明显，政府应该随着这种变化，适时调整政策，使政策发挥最佳效益。
激励机制和精神风貌对工作成果具有重要影响
政策措施的落实、管理制度的规范运作需要具体的人员来操作。濮阳市对工作成绩优秀的工作人员及时提拔重用，对于调动员工的积极性起到了重要作用。反过来，工作人员高度负责和争先创优的精神对工作的快速健康发展起到了重要的作用。因此，建立一个合适的激励机制，激发工作人员的责任心和开创精神，在微观层面上显得尤为重要。结论
小额担保贷款作为促进就业，稳定社会发展的政策具有重要的现实意义。2002年以来小额担保贷款政策的实践表明，小额担保贷款政策是符合国情特点、帮助弱势群体成功实现创业就业、促进城乡经济发展的一项行之有效的惠民政策。这一利国利民的民生政策已经深入人心，在当前形势下，在金融方面的支持上需要持续加强，在政策的实施力度上需要持续加强，在部门之间的协作上需要持续加强，使其成为真正的民心工程、德政工程。从长远来看，只要社会上存在失业，这项政策就应当被继续执行。但由于这项政策不仅是一个只需要通过政治手段就能够贯彻的政策，它同时兼备政策性和商业性两种特点：既具有重要的社会意义，但同时不可否认的是它必须通过商业机构来具体执行从这个角度来说，单纯地呼吁提高商业机构的社会责任是不够的，必须兼顾其商业利益。
作为这一组矛盾的统一体，各地在执行政策的过程中就提出了各种各样的问题，而不同地区存在的问题又有所不同。所以，各地区呼吁政府应当出台更多的统一政策实际上是不太现实的。从濮阳市的例子可以看出，一个地区小额担保贷款开展需要发挥更多的主观能动性：政府给予足够的重视和支持、规范化运作、开展制度创新和制定有效的约束、激励机制，小额担保贷款工作就有望快速健康发展起来。
（作者单位：潘忠：北京工商大学经济学院 孙同全：中国社会科学院农村发展研究所
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