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张林江：社会福利制度演进的内在逻辑
【导读】:社会福利制度在历史的演进中,经历了福利恩赐、以福利换取服从、社会权利三个阶段的理念变化,其内在逻辑是与社会基础变化相适应的。我国应当从社会权利的高度出发,发展有中国特色的社会福利制度。
社会福利制度在历史的演进中，经历了福利恩赐、以福利换取服从、社会权利三个阶段的理念变化，其内在逻辑是与社会基础变化相适应的。我国应当从社会权利的高度出发，发展有中国特色的社会福利制度。在人类历史上，如何解决民众的贫困和物资匮乏问题，如何实现百姓更好的生活和发展，一直是治国理政者需要面对的头等大事。从早期的自给自足到相互救济，从社会救助到国家福利，各个国家因应各自情势，在反贫困、就业、社会保障、教育、医疗、养老、住房、特殊人群保护等方面，进行了多样化的实践。党的十八大提出，要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。为此，不断总结世界各国福利制度的历史变迁，不断探求其中的普遍性规律，对于站在历史新阶段的我国，无疑有着积极的促进意义。一、人类社会早期福利逻辑：国家、社会对弱者的救济历史上，扶危济困、帮助孤贫的思想源远流长。我国《礼记》提出：“故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养。”《孟子》中有：“人饥己饥，人溺己溺”，“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”。在我国上千年封建历史中，由于国家的强势、优势地位，加之儒家宣扬的“民为贵”传统，除了民间社会的经济互补、生活互帮外，政府积极介入济贫活动。尤从汉朝开始，朝廷兴办“常平仓”，通过粮食仓储调节丰歉;隋朝建立以地方劝募为主的“义仓”;南宋出现了以社区管理为主、居民普遍加入的“社仓”;南北朝还办有六疾馆和孤独园，为陷于病贫孤寡等境况的特殊人群服务;唐宋年间开办了官方资助、寺院管理的悲田养病坊，后逐渐转到官府手中，改称“福田院”或“居养院”[1]。应当注意到，这些济贫福利实践，除了朴素的慈善理念外，有着很强的社会控制色彩，目的是避免流民遍野、人人相仇，进而维系封建王朝的统治。如果说官家在特定时期采用资助、经办、补贴等方式，从事了一些济贫济困的工作的话，那么，这些工作多是“居高临下”的“施舍”，体现的是君王体恤、皇家恩泽，根本与现代意义上的国家义务无涉。在西方，基督教对历史进程影响深远。基督教的慈善有着悠久的历史，有着对穷人持久的关怀。中古时期基督教的神恩济贫观念，是推动教会济贫事业发展的核心价值观。在这一理念驱动下，教会救济穷人、扶助孤寡，开办学校、医院、福利院等机构。到了中古晚期，因为教会济贫模式根本无法应对普遍性的社会贫困，所以济贫开始由政府承担。这个时期，世界商路从地中海沿岸转移到大西洋沿岸，欧洲农奴制逐渐解体，圈占土地发展养羊业利润巨大，圈地运动兴起。圈地运动的一个直接后果就是，农民失去耕种的土地，失去生存保障，被迫成为劳动力市场上的无产者，只有靠出卖自身劳动力才能生存，甚至不得不远走他乡，到处流浪。后来还发生了抢粮、群体斗殴等现象。面对大量陷于贫困的农民，为了避免社会秩序不稳，政府开始主导建立反贫困社会救济体系，对绝对贫困者及其家庭给予经济帮助，确保其维持基本生活。1536年，英国颁布了《亨利济贫法》。1601年，英国又颁布了历史上有名的《伊丽莎白济贫法》，首次正式确认政府负有对没有工作能力的贫困者提供帮助、帮助贫困的孩子去做学徒、给身体健全者提供工作以及保障穷人的最低生活水平等方面的责任和义务。该法令规定，济贫基金以每户固定缴纳的税款为主，较为富裕的地区须征税补贴贫困地区。该法令还要求通过设立教区贫民监督官和教区济贫委员会，建立贫民教养院、贫民习艺所和孤儿习艺所等措施开展院外救济。1834年，英国政府颁布“新济贫法”，大体上延续了旧法内容，只不过将济贫权力由分散改为集中，将济贫方式由原来的居家救济改为院内救济，并且接受救济的条件附加了强制劳动、不得违反纪律等内容。从以上英国的济贫立法历程看，其济贫福利制度，表面上是国家责任和公民义务的同步增长，实际上却是为了消解国内农民阶层激化的怨恨、消除人数众多的社会贫困，而对社会现实做出的主动回应。这与其说是国家的主动作为，不如说是社会的形势所迫。在该历史阶段的社会福利制度中，公民是自我温饱、生存、发展的第一责任人，政府只有补充和辅助责任，这是一种赐予式的福利观。二、人类社会中期福利逻辑：国家用福利换取服从西方社会真正现代意义上的福利国家建设，要追溯到工业化时期的德国。1871年普法战争结束，德国在普鲁斯首相俾斯麦的领导下统一。为了缓和阶级矛盾，消解工人运动，瓦解工人组织，俾斯麦实施“鞭子加蜜糖”政策：一手继续残酷镇压工人阶级的反抗;一手加快推行社会保险政策。俾斯麦的社会保险计划，其初衷是试图以温和的社会立法手段解决社会问题，以社会保险制度换取工人阶级的合作，防止革命和政策运动的蔓延[2]。1883年，德国《劳工疾病保险法》获得通过。该法规定，雇主须要交三分之一的保险金，雇员则交三分之二。雇员生病时，能得到至少13周的免费医疗。运作健康保险计划的机构全部实行本地化、委员会制，其中必须有工人代表。此后，《工业事故保险法》、《老年残障保险法》等相继批准施行。为何要建立福利制度，“铁血首相”俾斯麦公开声称，“社会问题只有国家才能解决”，伤残和养老保险是“消除革命”的投资，而“一个期望得到养老金的人是最守本分的人，最便于统治的人”[3]。恩格斯在《俾斯麦先生的社会主义》中也提出，“俾斯麦先生说，要粉碎社会主义，仅仅采取镇压手段是不够的，还必须采取种种措施以消除不可争辩地存在的社会混乱现象，保证工作的秩序，防止工业危机以及其他等等。”[4]福利制度的建立，事实上保证了德国能够以稳定的社会秩序、相对良性的劳资关系，稳步发展了数十年。到19世纪末期，德国的工商业取得了长足的进步，“德国制造”流行于欧洲，以至于英国人都惊叹德国商品和文艺等充斥了英国，开始产生了危机感。虽然俾斯麦的动机是消解革命，让工人继续支持政府，但在他的倡导下，德国在全球最早搭建起社会保障的框架。欧洲其他国家纷纷效仿。可见，国家福利制度从19世纪中期肇始，即打着鲜明的国家治理特色。其背景是工业化时期来临激化的资产阶级与工人阶级斗争，做法是用法律的形式规定国家对劳动者(后来逐步扩展到全体国民)进行权利保护，以及劳动者、雇主、国家对于劳工阶级特殊情况下的扶助义务，而其目的则是用福利换取工人的服从和支持，谋求国家的长治久安和统治秩序的长期不变。这从另一个侧面也能得到说明：在俾斯麦的回忆录《思考与回忆》中，他谈了大量往事和杂事，却对由这个自己首创、影响人类社会至深的社会福利制度只字未提。因为他不认为这个制度具有国家治理的正面意义，而只是一种执政策略而已。俾斯麦的社会保险制度，作为最早的国家型社会福利起源，开启了国家介入民众生活、帮助民众克服社会风险和生活困难的先例。但其实质却是国家对劳工权利意识勃兴及工人运动潮起云涌而做出的政策反应。这体现了国家与社会的互动关系进入一个新阶段。第一次世界大战促进了这一逻辑的演进与延续。一战是一场人类浩劫，交战各国人民灾难深重，各方共动员兵力7340多万，其中直接参战2900多万、死于战场1000多万、受伤约2000万，战祸波及13亿人口，占当时世界总人口的75%，战争造成的经济损失达2700亿美元。战争耗尽了地方和个人的救济能力，个人捐助的志愿主义神话破灭。如何使人民摆脱悲惨命运、维持基本生存，各国可以说调动了一切资源。20世纪20年代起，以普遍福利为纲领的社会民主党崛起于政坛，社会主义思潮风起云涌。20年代末美国那场巨大的经济危机，导致1500万～1700万人失业，3400多万城市居民失去生活来源，1100万户农民陷入贫困。美国政府开始改变传统的“小政府，大国民”施政思路，逐步以公共工程、社会保障等方式促进经济复苏和民众生活的改善。1935年，美国《社会保障法》通过，老年保险、失业保险、残疾人补助、老年补助、未成年人补助等社会福利作为“社会安全网”，开始制度成型并渐渐形成全社会共识。当时新兴的社会主义国家苏联也用社会福利和保障制度，来凸显其制度优越性。1917年11月，苏联政府宣布向工人及城乡贫民实行社会保险。按照列宁的设计，国家对暂时或永久失去劳动能力的工人要提供物质保险;国家设立的社会保险要覆盖全体工人及家属;国家和企业负担全部社会保险支出;社会保险由掌握了政权的工人阶级管理。经过持续努力，苏联于19世纪30年代建立了现代社会保障并形成体系。三、人类社会当前福利逻辑：福利是公民的社会权利福利体系又一个新阶段的开启，是在20世纪40年代后。其重要标志是《贝弗里奇报告》的出台。报告从英国现实出发，指出贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰五大障碍，影响着英国社会进步、经济发展和人民生活，为此，政府应当统一管理社会保障、通过社会保障实现国民收入再分配。报告设计了“从摇篮到坟墓”的公民社会福利体系，提出国家应当为每个公民提供9种社会保险待遇，以及全方位的医疗和康复服务，并根据个人经济状况提供国民救助[5]。英国政府基本接受了贝弗里奇报告的建议，于1944年发布了社会保险白皮书，并开始制定国民保险法、国民卫生保健服务法、家庭津贴法、国民救济法等一系列法律。1948年，英国首相艾德礼宣布英国在世界上第一个建成了福利国家。《贝弗里奇报告》和英国福利国家体系的成效，导致瑞典、挪威、芬兰、法国、意大利等国纷纷效仿，致力于建设福利国家。直到20世纪70年代初世界石油危机爆发前，“福利国家”不断建成问世，福利体系也不断扩展庞大，福利项目日趋增多，福利水平不断提高，“从摇篮到坟墓”的福利成为现实。这与这一时期世界政坛相对稳定、各国经济持续向好的大背景息息相关。比如，号称“福利国家橱窗”的瑞典，在数十年里保持GDP4%以上的高增长，难得地实现了凯恩斯理论意义上的“长时期充分就业”，失业率持续在2%以下，通货膨胀率则保持在4%～5%之间。在十多年里，国民生产总值的2/3左右用于居民福利增长，广大民众的生活水平均有较大幅度的提升，人民幸福和国家富裕基本同步实现。与这一时期的福利国家实践相适应，社会权的理论应运而生，并逐步为多数国家的执政者和普通民众所接受。社会权的理论，是由英国人马歇尔第一次系统论述的。他指出公民权包括民事权、政治权、社会权三个方面。其中，民事权包括人身自由，言论、思想和信仰自由，占有财产和签署有效契约的权利以及寻求正义的权利。政治权是指作为政治权威机构的成员或此种机构成员的选举者参与行使政治权力的权利。社会权既包括享受少量的经济、安全的福利，还包括充分分享社会遗产并按照社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利，与之最密切相关的机构是教育系统和社会服务。社会权利理论的提出，还有一个背景，就是在资方力量强大、市场力量非均衡状态下，如何保护弱势劳方利益。艾斯平·安德森指出，社会民主主义模式、保守的合作主义模式以及自由主义模式三种福利资本主义的模式表明了社会权利实现和保障的三种不同制度结构。而判断社会权利的标准是，它在多大程度上允许人们依靠市场之外的力量改善生活水准。可以说，社会权利削弱了公民作为“商品”的地位[6]。今天，社会权一般被认为有两层基本含义，一是公民有依法从社会获得基本生活条件的权利;二是在这些条件不具备的情况下，公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利。与自由权、人身权等权利不同，社会权的实现更依赖于国家的积极作为。从公民角度看，社会权是公民在社会福利方面对国家的要求权。虽然世界各国的发展历程存在差异，民众福利的标准不一，但社会权理论第一次将民众福利相关的各项条件列为公民权利、国家义务，为现代民族国家的合法性奠定了一个新的社会基础。这一理论很快就风靡世界。联合国1948年《世界人权宣言》提出：社会个体有权享受社会保障，有权享受个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面权利，有权工作并享受失业保障，有权获得最低生活程度及其他社会保障，有权接受教育，等等。1966年联合国通过的《经济、社会和文化权利国际公约》，更是广泛地承认社会个体享有工作、社会保障、健康、教育、家庭得到协助等的社会权利。该公约将公民社会权与政治权分开，表明了国际社会对公民社会权的高度重视。同时，也掀起了全球性的社会权研究与实践高潮。到今天，有众多的国家以宪法或宪法特别法的方式规定了公民的社会权，包括非盈利性结社权、受义务教育权、劳动权、罢工权、环境权、社会保障权、健康保护权、居住权、家庭权、迁徙权等多个方面。我国《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”，也规定了公民广泛的社会权，比如受教育权、住宅权、劳动权、休息权、退休保障权、社会保险等等。1990 年联合国发布《人类发展报告》，掀起又一波社会权国家实践的高潮。报告所倡导的价值以及发布的“人类发展指数”大大推动了社会权利理念的普及。社会权的理论与实践，是因应人类社会发展，实现国家与社会权利义务关系调整的必然。从此，社会权经由宪法、劳动法、社会保障法、特殊群体保护法等，成为国家的法定义务和公民的法定权利。公民可以请求国家为某种行为以实现其积极利益，大大扩大了国家对公民的义务。可以说，确保公民不因社会风险而陷于恐惧和匮乏，成为每个民主国家的基本前提。今天，几乎所有的西方主要国家政府都实现了社会权的强有力保护。全球绝大多数国家也正通过立法、政策、福利措施等，建立与本国经济社会发展水平相适应的福利体系。值得一提的是，西方主要发达国家的政治实践中，社会权所反映的国家与社会权利义务关系被政客们所利用，出现了在政党竞争中“用福利换取选票”的情形。其结果是社会福利支出越来越庞大，甚至入不敷出。特别是20世纪70年代以后，主要发达国家的经济发展出现了一定程度的困难，其中“民众要福利、政客要选票同时还得要国家发展”的死结很难打开，削弱了这些国家的竞争力。而上世纪末以来的数次经济危机，更加剧了这种冲突。但总的看，福利制度已经深深嵌入世界多数国家的政治实践和社会生活，而社会权的观念也已经深入人心。四、福利历史逻辑的中国启示我国以社会保障为核心的全面社会福利制度，是于20世纪90年代中后期才真正启动的。经过不到20年的努力，我国的社会保障体系建设取得巨大的成绩，覆盖城乡的社会福利制度正在逐渐形成。“人类社会迄今以来的发展实践已经证明，自由与发展是个人追求的最高境界，国民福利则是个人自由与发展的前提和基石”[7]。应当看到，在我国的社会建设实践中，对福利制度背后的政府-社会-公民之间的权力-权利逻辑关系，仍然不同程度地存在着认识偏差，主要表现在：一是颠倒经济发展和民众福利提高的因果关系。片面认为增加民众福利是保证社会和谐稳定、经济长期发展的必要代价，是一种社会进步的成本，而没有认识到经济发展和社会进步的目的，恰恰是民众个体福祉的普遍提升。二是在操作中经常出现消极福利的取向。即将社会个体视为弱者、被动者，国家以主动授予或帮扶的姿态，意图以教育培训、医疗服务、社会保障等相关事业的发展，提高所谓的公民人力资源和抗社会风险能力。这种认识模糊了公民作为“自为主体”、社会具有自我组织的社会事实，容易导致公民的福利依赖、增强官员的福利恩赐思想。三是在具体举措上将福利获得与无条件服从挂钩。即容易将公民对组织、政府的服从作为福利给予前提。比如，在单位制时期，“单位”代表国家并拥有绝大多数的社会资源和机会，且“单位”具有政治动员和社会控制的责任。因此，成员的升迁、生活改善甚至日常生活，都需要通过单位来实现，而单位则将其平常表现、政治态度、忠诚程度等，作为福利给予的主要考核标准。该做法的一个变式就是以所谓的“公民责任”与福利获得挂钩。这种政府-公民的庇护-依附观，对于培养具有独立判断能力、能与国家社会进行积极互动和善意沟通的现代公民，是极为有害的。因此，进一步完善我国福利制度，切实提高人民群众的福利水平，须要我们超越“福利恩赐”的初期福利观和“用福利换服从”的中期福利观。应当承认，这两种福利观在我国公共机构和官员中还很有市场。而那种建基于人民群众的社会权利基础上，国家和公民各负其责、彼此协调、良性互动、充满活力的社会环境还有待各方共同努力，社会权利得以行使的公共空间还有待开拓。所以，在我国福利制度建设框架基本成形、已经积累了一些经验教训的今天，有必要反思我国福利制度背后的潜在逻辑，从公民社会权的高度和深度，有选择地借鉴西方国家福利建设的经验，稳步建设有中国特色的社会主义福利体系。总的来看，这要求处理好国家-公民间的两个关系。具体而言，从国家角度看，应当从我国社会经济发展的实际出发，平衡好“量力而行”与“尽力而为”的关系。党的十八大提出，要以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。这讲的就是尽力而为。即从“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”出发，强调发展的目的性、人民群众社会权利的根本性。“量力而行”则讲要考虑到公共财政的承受能力、社会制度的建设水平、民众福利的拥有现状，不搞福利大跃进、不搞福利平均主义。上世纪末我们强调社保只能是“低水平”，进入本世纪后则逐步升级为“基本保障”，就体现了这一点。为此，对福利总蛋糕的分配，必须起到激励劳动、合理分享、互助共济的作用。既不能片面强调民众福利而无限制地占用发展资源，又不能搞长时期的“生产优先于生活”;既要让精英群体没有强烈的被剥夺感，又要让困难群体也能体面、有尊严地生活下去，同时逐步培养出中产阶层群体。从民众角度看，应当在承认社会权利的大前提下，处理好公民“福利获得权”和“自我福利责任”的关系。北欧“资本主义样板式福利国家”的困境提示我们，在我们这样一个人口众多、经济基础仍显薄弱的国家，社会福利不能是单纯的福利索取权，而应当建立权利与义务相结合，政府、社会、企事业单位、家庭和个人分摊责任的福利共担机制。为此，一方面，公民有权要求政府加大公共投入，弥补福利制度缺失，不断缩小城乡、群体间福利差距。另一方面，个人、单位、政府共同缴费以积累福利资金池，家庭内部自助和社会互助相结合等责任机制同样重要，须要同时建立。在这方面，福利制度设计的权利-责任均衡机制，是社会权利实现的社会基础，也是实现社会公平、促进文明和谐社会建设的题中之意。[参考文献][1] 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