划拨国有资本 充实社保基金

　　划转部分国有资本有效填补基金缺口

　　小编： 划转国有资本， 充实社保基金，具有怎样的时代背景和重要意义？

　　汪泓： 人口老龄化是中国未来人口发展的趋势。在人口快速老龄化背景下，我国社会保障基金隐性债务逐步凸显，基金征缴收入难以保持持续增长， 而基金支出增长迅速， 社会保障基金收支缺口将呈现逐渐扩大的态势， 财政转移支付的压力比较大。

　　结合近年来国内学者关于我国社会保障基金缺口的测算结果， 我国城镇职工基本养老保险基金累计结余将于2027年左右消耗殆尽，2050年累计缺口将达到802万亿元，占当年GDP的91%。 这些测算结果均显示， 我国养老金发放未来面临巨额资金缺口。

　　为此， 党的十八届三中全会和五中全会郑重提出， 划转部分国有资本充实社会保障基金。 这样可以有效缓解甚至解决基金的缺口问题。 国有资本具有公共属性， 与一般社会资本不同， 归属权在于全体国民， 应该保障以公众的普遍福利作为价值追求。 在保障国计民生、提供公共产品和服务方面， 国有资本应发挥重要作用。 同时， 划转部分国有资本充实社会保障基金， 也可以进一步优化国有企业的治理结构， 具有重大的理论和现实意义。

　　此外， 国有企业的发展壮大是划转部分国有资本充实社会保障基金的物质基础。 改革开放以来， 我国国有企业逐步发展壮大，国有资本的规模逐步扩大。财政部资产管理部的统计数据表明，2016年我国国有企业实现利润23157.8亿元， 其中， 央企实现利润15259.1亿元，同比增长4.7%，地方国企7898.7亿元，同比增长16.9%。

　　小编： 目前， 我国在这方面出台了什么政策与规定？

　　汪泓： 2001年6月， 国务院出台《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，规定国有企业在首次发行和增发股票时， 按融资额的10%出售国有股，充实社会保障基金。 经过实践和经验总结，2009年6月， 财政部、 国资委、 证监会、 全国社保基金理事会出台了 《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定国有企业首次公开发行股票时， 按实际发行股份数量的10%， 转由全国社会保障基金理事会持有。

　　随着国有企业改制的基本完成， 社会保障基金的这一筹资渠道也几近枯竭。在经济新常态、人口快速老龄化背景下，如何更好地划转部分国有资本充实社会保障基金， 已越来越成为公共政策关注的重点。

　　十八届三中全会明确提出， 逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，2020年提高到30%， 划转部分国有资本充实社会保障基金。 十八届五中全会郑重提出， 建立更加公平可持续的社会保障制度， 划转部分国有资本充实社会保障基金。

　　明确划转范围 实行分级划转

　　小编： 请问现阶段我国划转国有资本充实社保基金，采取的是怎样的方法？

　　汪泓：2016年3月， 国务院批转国家发展改革委 《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》 提出， 要制定划转部分国有资本充实社保基金实施方案。

　　目前， 从各地的实践来看， 地方上有两种划转国有资本充实社会保障基金的路径： 一种是划转股权， 以山东省为代表； 另一种是划转预算收入， 以上海市为代表。

　　山东省于2015年3月率先出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》。将省国资委履行出资人职责的省属企业30%的国有资本， 划转至山东省社会保障基金理事会， 山东省国资委和省社保基金理事会分别持有企业70%和30%的国有资本。

　　上海市则是直接上调国有资本收入划转社会保障基金的比例。2016年， 上海市按照国家统一部署， 进一步扩大国有资本经营预算收益收缴范围， 把市本级国有资本经营预算不低于当年预算收入19%的部分， 调入一般公共预算， 用于充实社保基金。

　　小编： 在实际操作中， 有哪些现实存在的困难？应如何解决？

　　汪泓： 划转国有资本充实社会保障基金的瓶颈与难点，主要包括：

　　如何确定国有资本的划转范围？ 目前， 划转范围仅是国企首次上市首发股票的10％， 没有包括国有上市公司的其他国有资本及收益， 更没有包括众多未上市的国有企业。

　　如何设置划转的规模和比例？ 十八届三中、 五中全会提出了划转的要求，但是没有提出具体的国有资本划转比例，还有待于深入研究， 目前国有企业的划转比例尚不统一。

　　如何设计划转的最优路径？ 按照不同的划分角度， 国有企业可以分为： 上市国企与非上市国企、 中央国有企业与地方国有企业、 商业类国有企业和公益类国有企业。 不同类型的国有企业在国资规模、 发展水平和竞争力方面不尽相同， 如何根据政府或者企业站位， 设计最优的划转路径， 是亟须重视和解决的问题。

　　如何厘清划转的各方主体责任？ 划转部分国有资本充实社会保障基金， 是涉及不同主管部门、 国有企业以及离退休人员等主体的系统工程， 不同方面对政策有不同的理解、 诉求， 可能存在利益博弈的均衡点。 因此， 必须厘清和界定各方的责任分工， 进而确定多方均满意的划转规模或划转比例。

　　为此， 我提出以下建议， 一要建立中央和省市两级管理机构， 实行中央和省市分级划转。 针对全国社会保障基金理事会和地方省级社会保障统筹基金的区别， 地方也应建立省级社会保障基金管理机构， 建立分级划转机制， 实行分级划转。

　　二要区分国有资本属性， 按不同比例划转。 根据国有资本属性的不同， 即上市国有企业与非上市国有企业、 中央政府所属国有企业和地方政府所属国有企业、 公益类国有企业与商业类国有企业的不同，按照不同的比例进行划转。

　　三要坚持划转总规模与社会保障基金总缺口相对应， 分步骤进行划转。 根据公平、 公正的原则， 考虑到情况的差异性与划转资本的规模， 国有资本划转还要坚持划转总规模与基金总缺口相对应的原则，分步骤划转。

　　遵循精算平衡 坚持循序渐进

　　小编： 您能介绍一下国外的先进经验和做法吗？ 这些先进经验对我国有怎样的借鉴意义？

　　汪泓： 美国设计形成了国有股份和收益用于劳动所得税收抵免计划， 补贴职工养老缴费， 计入个人账户。 英国在20世纪八九十年代通过国有资本变现，采取业务出售、 管理层和员工收购、 上市等手段， 充实社会保障基金。 日本主要是通过单独立法的形式， 将国营企业的国有资本划转充实养老保险基金。

　　划转部分国有资本充实社会保障基金， 有利于缩小不同地区的社会保障差距， 有利于社会保障基金的全国统筹，有利于实现建立更加公平、 更可持续的社会保障制度。为此，我的建议是：

　　遵循精算平衡原则， 确保国有资本划转比例科学合理。 要精确测算划转比例。 根据中共中央、 国务院关于深化国有企业改革、 国有企业的商业类和公益类的分类， 中央国有企业可以按照 商业类国有企业 和 公益类国有企业两大类、 多比例 地划转国有资本的方案。 地方国有资本的划转， 可以参照中央本级国有资本划转中对地方国有企业进行商业类和公益类的分类， 根据各地的实际情况， 由省级政府科学合理确定所属国企的部分国有资本划转比例。

　　坚持循序渐进原则， 分层次、 分阶段、 分步骤推进划转。 划转部分国有资本充实社会保障基金应紧跟国家发展形势，分 三阶段有序推行。 十三五规划时期， 老龄化程度不断加深， 将处于充分竞争行业和领域的商业类普通国有企业的国有资本， 按比例一次性划转至社会保障基金理事会； 十四五 规划时期， 老龄化程度日趋加深， 将国有资本的划转范围， 扩大至处于充分竞争行业和领域的商业类关键性国有企业；十五五规划时期，老龄化程度达到峰值， 养老金支付缺口逐步加大， 收益较多的公益类国有企业的国有资本， 也应适当划转充实社会保障基金， 由社会保障基金理事会进行投资运营实现保值增值。

　　加强立法和制度建设， 规范国有资本划转过程。 建立完善的法律法规， 是划转部分国有资本充实社会保障基金的重要保障。 应建立健全相关法律法规，在法律上明确规定国有资本划转的对象、比例和方式， 确保国有资本划转有法可依、 违法必究。 同时， 将划转部分国有资本充实社会保障基金以及划转后的社会保障基金的投资运营和保值增值均纳入法制化轨道， 建立基金风险预警防范机制。

　　建立社会保障专项预算， 健全国有资本划转的高效监管制度。 借鉴发达国家的经验， 应尽快建立包括社会保障基金在内的社会保障专项预算。 要加强国有资本划转的监督体系建设， 要充分发挥巡视组和监事会的监督职能， 加大巡视、 审查和监督力度， 充分发挥社会舆论的监督作用。