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【导读】:“对社保制度设计与建设十几年的改革历程，可以用一句话来概括，那就是战略有余，战术不足。”近日，中国社会科学院拉美所所长郑秉文研究员在有关研讨会上发言时表示，我国社会保障实行的“统账结合”模式，具有现收现付制和完全积累制二者兼而有之的优点，是
“对社保制度设计与建设十几年的改革历程，可以用一句话来概括，那就是战略有余，战术不足。”近日，中国社会科学院拉美所所长郑秉文研究员在有关研讨会上发言时表示，我国社会保障实行的“统账结合”模式，具有现收现付制和完全积累制二者兼而有之的优点，是一个较好的转型与过渡模式，在当时是超前的，是有前瞻性的。对于部分积累制模式的选择与建立，在战略上我们是个大赢家，但在整个转型期的一系列日程表安排与设计上存在诸多战术问题，例如大到国有股减持、国有股权划拨、辽宁试点等，小到账户比例下调、地方沉淀资金的搁置、行业属地化等，制度碎片化现象比较严重。如果一些问题长期得不到妥善解决，整个制度的设计初衷就要落空，甚至倒退（如账户比例一味缩小下去）。
郑秉文认为，当前统账结合的架构，遇到了空账运转等由于转型成本问题带来的困难，遇到了前所未有的投资增值困难，这些困难很可能摧毁统账结合的基础，久而久之就有可能导致倒退为现收现付。在这种形势下，在战略上必须明确，只有坚持积累制才能解决财政的可持续发展问题，任何变相的现收现付制都是不长效的，是倒退的。坚持部分积累制模式的核心在于财政的长效性，而不一定是统账结合的具体实现形式。
坚持“补救型”模式理念关乎建立长效机制
根据国家、市场和个人（家庭）三者之间的关系，郑秉文将社保制度模式简化为欧洲模式的“普救型”和美国模式的“补救型”两大类，并认为，根据我们的国情，我国应该坚持“补救型”的模式理念。对此，他提出三点基本结论：一是我国版图辽阔发展极不均衡，在几代人里都无法复制主要由国家包办的“人人皆福利”的“普救型”模式，而只能偏向于提供“底线”的，有限的，同时发挥国家、市场和个人（家庭）三者作用的混合提供的“补救型”模式。二是所谓“补救型”即指国家有限的转移支付应主要针对弱势群体，制度设计一定要为社会提供一个基本的 “底线”保障，将有限的财政资源花在“刀刃”上，不能“撒胡椒面”。三是社会保障制度的选择要有利于解决就业压力。就业压力在未来几十年里将始终是我国的最大压力之一，而“补救型”的一个重要特点就是失业率比较低，就业市场弹性比较大，对广大的低级岗位和高端的白领管理岗位都具有充足供给的能力，可以较大地缓解就业压力。
郑秉文认为，相对应的历史发展阶段要有相对应的福利制度，人均只有1000美元的中国所采取的态度不可能与上万美元的发达国家相比，所谓“补救型”，简言之就是国家的作用不是万能的而是有限的，不是大包大揽而是提供底线的。既然在几代人里我们根本无力复制“普救型”的人民福利国家，那么，就不应唱高调，不应吊起人们的胃口，更不应该“预支”政府的承诺。
坚持个人账户的合理规模不能倒退
积累制与现收现付制的最大区别就在于后者引入了资本化的个人账户，因而对老龄化具有抵御能力。郑秉文表示，现在一些地方在改革试点中一再降低个人账户缴费率，其中这样做会使做实个人账户更加容易，但从长期目标看，近年来一些地方降低的做法不足取。因为即使个人账户都做实了，但比例一味降下去，甚至成为一个象征性的点缀，那时，统账结合在表面上倒是“名副其实”了，但实际上，部分积累制的意义却基本丧失了，当年制度设计时的初衷落空了，可持续性也就无从谈起。他认为，从长期看，建立抵御老龄化的长效机制就要维持一定的个人账户比例。由于我国正值高速发展期，个人账户比例不宜过大，但由于老龄化高峰尚未真正到来，比例也不能太小。如果在短期内我国仍维持28％的缴费率，那么，11％划入个人账户是比较合适的。为此，郑秉文建议在“十一五”期间，要用政策法规的形式将个人账户的地位确定下来，把个人账户的规模维持一个边界点上，使长效机制的这个载体真正能够发挥作用。
对于现在存在的做实个人账户遇到的巨大成本困难和资本市场没有投资条件问题，郑秉文建议采取名义账户制的过渡方案，并用银行储蓄存在对名义账户进行了说明，指出名义账户实际上等于银行存款储蓄：银行里的现金早已被运用去了，账户是空的，但在法律上银行账户里的钱就是持有人的，记录是清晰的，准确的，存多少拿多少，一分不少，多存多拿，具有完全的激励效果。他指出，名义账户的核心思想在于融资方面完全是现收现付的性质，可以避免当前因做实账户而遇到的巨大成本困难，又可以避免因做实账户以后由于资本市场不成熟而遇到的巨大投资困境。同时在缴费方面它完全可以起到积累制的作用，将个人缴费和未来收益100％地紧密联系起来，从根本上激发人们的缴费积极性。
完善多支柱模式与坚持合理的缴费水平并重
郑秉文在发言中对世界银行推荐“多支柱”模式进行了介绍后指出，多支柱优势能够更好地实现养老保险制度的多重目标（例如消除贫困，缩小退休前后的收入差距，保持收入稳定），能够有效地应对普遍存在的多重风险（经济风险，政治风险和人口风险），能够具有更大的灵活性，能够更好地适应不同主要目标人群的不同需求，增强社保制度的长效机制。郑秉文特别提到了世界银行最近推荐的非缴费型的“零支柱”。根据他不久前接待智利社会保障部官员时了解的情况，作为完全积累制的最早实践国，智利现在考虑到缴费确定型完全积累制的一些局限性，将于2006年实施的新改革方案在现有的制度框架不变的前提下，加上一个非缴费性的基本养老保障金（每人大约100美元左右），资金来自于一般税收。他认为，智利新方案的这个思路无疑与世界银行“零支柱”的建议不谋而合。根据构建和谐社会和科学发展观的总体要求和世界银行的启示，郑秉文认为，“十一五”期间，我国首先应该继续完善我国多支柱的制度框架，调整现有的支柱结构，强化各支柱的不同功能，加大社会保障的再分配因素和消除贫困的制度能力；其次，应考虑把社会统筹部分作为一个基本支柱完全独立出来，作为再分配的一个基本保证养老金；第三，考虑将个人账户部分作为与个人收入和缴费挂钩的一个支柱相对独立出来运作；第四，大力发展第二支柱即企业年金。
鉴于目前我国的整体缴费水平太高，以北京2004年服务业为例，雇主雇员缴费合计是：养老28％，医疗12％以上，失业2％，工伤0.4%，总计已达42.4%；如果再加上10％的住房公积金就已超过52％。这个比例甚至超过了以高福利着称的许多欧洲国家。这么高的缴费水平，显然对于实现多支柱的共同协调发展是不利的，郑秉文建议制定一个降低费率的时间表，一方面要降低整体缴费水平，经过测算之后将费率降到一个合理的程度，或说降到一个支付能力能够承受得起的最低限度上来；另一方面不但整体缴费水平要降低，而且边际费率也要降低，鼓励为统筹基金多缴费。他认为，要长期和辨证地看待降低费率问题。从短期看，降低税率好像对当期制度收支平衡产生影响，甚至会较大幅度地减少制度的总收入，但长期看，降低费率可以提高企业竞争力，有利于参保率和扩面，有利于提高全社会的劳动供给，有利于扩大费基，有利于提高收入总体水平和收入总量，有利于社会保障制度长效机制的长期建设。只有这样才能变“要我参保”为“我要参保”，从根本上可刺激个人缴费动机。这是加强个人缴费与未来收益之间的联系、增强缴费激励力度、进而提高制度收入水平的一个长期制度条件，是建立长效机制的一个不容忽视的重要问题。
郑秉文还表示，改革既要敢于抓住机遇，善于顺应潮流，又要敢于大胆否定自我，善于自我调整。如果在高速发展期没有想到未来必须要解决的一些关键问题，那么，在未来很可能就不能走出历史的怪圈。
本报记者 王 淼 出处:中国改革报 发表日期:2005-10-12
【作者：王 淼】 【出处：中国改革报】
