内地社保基金须五大改革

贪官频出恶疾缠身  社保基金运营机制须五大改革

本周初，中共中央政治局委员、上海原市委书记陈良宇落马的消息公布，使得上海社保基金案在海内外引发的舆论震荡直冲高潮。然而，各方似乎过于关注该案形成的人事冲击波，而忽略了该案的另一个重点，即内地社保基金违规使用问题，以及连带的社会保障问题。类似问题在社保基金充裕的内地大城市并非个别现象，值得相关各方关注和解决。商报记者杜洁菡顾安安

现行制度损害基金增值

沪穗深违规风险高

地方社保系统历来是违规的重灾区。可相较于内地其他城市，上海社保基金的管理水平一直是公认的‘先进’，因其财政丰裕，发生地方政府违规挪用社保基金的可能性相对较小。但此番‘上海社保案’大爆煲，令人对内地社保基金的运作之混乱倍添忧患之心。接受本报采访的中国人民大学社会保障系的专家杨利雄指出：‘上海社保案与以往发生的社保基金被挪用案不完全相同，它反映的是经济发展中的新问题，即在中国现行的管理体制下，社保基金保值与增值的目的存在矛盾的问题。未来，这种矛盾在经济发达地区体现得尤为明显。’目前，中国对社保基金使用的限制相当严格，主要的投资渠道是购买国家债券或存入银行收息，这使得社保基金的增值率很低，实际上处于一种贬值的状态。但客观上，各地社保基金有很强的保值增值的需求和压力，像上海和深圳这种基金结余越多的地方，基金贬值的风险就越大，内在的投资增值的需求也越强。‘问题出现在现行的制度限制过严，损害了基金的保值增值，一些动机良好的投资尝试被当做违规操作遭到禁止；但腐败者却可以为所欲为地钻空子，利用社保基金要保值增值的动机，将其挪用并投资到高风险行业谋私利。’杨利雄认为，上海社保案提供的一个新的教训是，中央应当正视社保基金内在的保值增值需求并适时调整政策。否则，上海、深圳、广州等社保基金充裕的地方必然要为了这个基金的保值增值想尽办法寻找到有更高收益回报的投资渠道，违规问题可能还会层出不穷。

管理层级低监察如虚设

社保大盗屡抓屡现

除了近期备受关注的‘上海社保案’外，内地今年上半年还发生过多起社保基金被挪用的案件。例如，河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权案、黑龙江省阿城市社保局将918万元借给企业用做流动资金和担保利息案、湖南省益阳市大通湖区北州子镇党委政府弄虚作假套取社会保险基金69万元案等等。中国社科院劳动与社会保障研究中心副主任王德文在接受本报记者采访时指出，这些案件呈现出的共同特点是，社保基金被管理部门随意支配甚至侵吞；暴露出中国社保基金在监管环节上存在极大的漏洞。王德文告诉记者，社保基金的运作表面上存在三层监管，一是劳动保障部门和基金管理司的内部监管；二是财政和审计部门的行政监管；三是社会组织、舆论和公民的监管。但这三层监管均很难落实。因为，各地的社保基金管理中心既不是独立的金融企业，也不是政府机构，这种‘泛行政化’的制度设计，使其既难以保障社保基金所有者的权益，又因缺乏监管而不具备承担金融风险的能力；来自财政部门和审计部门的监督虽有一定效用，但是它们与社保管理机构都是隶属于一个利益共同体，有着相当的利益交叉，不可能进行真正有效的相互监督；至于社保基金的所有者——每一个社保基金的缴纳者的监督权力则更为空泛，因为普通居民并不掌握获得资讯的渠道，也不具备基金投资和管理方面的专业知识，所谓监督根本无从入手。因此，社保基金在地方或部门利益的驱使下，常常会被当作‘准’政府资金支配使用，一切规范其运作的法律法规只能成为美丽的陪衬。

统筹层次低增监管难度

全国人大常委、中国著名社保专家郑功成教授向记者指出，一些地方的社保基金常被违规挪用，和现行管理体制统筹层次极低不无关系。现在内地除天津、吉林等极少数地区实现省级统筹外，大部分地区的社保统筹停留在市县级层面，过于分散的管理体制必然增加监管的难度。

五管齐下堵体制漏洞

1，管理模式：专家指中央收权阻力大

‘上海社保案’爆煲后，针对中国社保基金的统筹层次低、监管难度大的问题，中央开始计划从地方手中收回社保基金的管理权。但接受本报采访的社会保障专家几乎无一例外地对这一新动向投了反对票。中国社科院社会政策研究中心副主任唐钧对本报表示，如果将社保基金纳入国家统筹，这些钱可能会‘失去活力’，因为储备与积累式的资金是毫无意义的。‘在这个问题上，中央其实也是左右为难的，要统筹必须先找到投资渠道和投资方向。但是，在目前还是现收现支的条件下，很难做到社保基金的统一管理。’唐钧说。杨利雄向本报指出，从基金监管的角度和资金筹集发放的角度来看，社保基金确有提升统筹层次的必要，但将管理权放在中央并非最好的办法，而且真正实施起来还会遇到极大的阻力。这是因为中国各区域的经济发展不平衡、社保基金规模差距也很大，例如西北和中部的一些省份缺口很大，年年要向中央财政申请补助，而像上海、深圳已经有了大量的结余，富裕地区肯定不愿意把钱交由中央统筹管理。此外，分散的低层次管理体制易于出现失控危险，高度集中的管理体制同样容易出现失控。杨利雄认为，最好的统筹层次是省一级，一来有利于调动各省内部的互济积极性；二来也不会出现管理层级过多、政策下行时严重走形的现象。王德文教授对本报表示，现时中国统筹层次较低，地方政府不是很愿意将社保基金统一划入国家帐内，比如上海。‘如果强行提高统筹，势必令到地方和中央出现摩擦，出现新的问题。’

2，投资策略：‘国际合作’或可行

香港城市大学公共及社会行政学系的郑宇硕教授向本报表示，内地社保基金管理体制对投资渠道管理甚严，每次出现资金被挪用的案件后，各界反对社保基金进行投资的呼声必定一波高过一波，这实际上是罔顾现实需求、固步自封。郑宇硕认为，通过投资使社保基金保值增值是全球社保体系的题中应有之义，内地的问题在于政府机构未分清监管和投资角色。他称，在这一方面，本港可提供成功经验。在香港，积金局只是一个监管单位，强积金的管理和运行均由受托公司操作。截止2004年，香港强积金核准受托人就已多达19家，注册有48个强积金计划、144个集成信托计划。这种赋予香港市民的选择权，不但可以分散投资风险，也能取得比较理想的回报，促进市场的优胜劣汰。郑宇硕还指出，内地多数学者在讨论社保基金的投资出路时，目光大多局限于中国自身，而且视金融市场为畏途，这与国际经验亦是相左。他建议，内地的社保基金管理机构若担心自身经验不足，可以同大型国际金融机构合作，这些专业化的投资机构在资本市场里选择投资品种、分散投资风险方面具有丰富的经验和良好的信誉，可以为中国社保基金带来相对稳定和较高的收益。

3，信息披露：公开公平公正制度化

针对现行社保基金监管不力的现状，中国人民大学的杨利雄教授建议劳动与社会保障部门尽快建立及完善资讯披露制度。他指出，社保机构应定期向社会公告社保基金的支付、积累、运营等情况，并通过法规予以明确应由何种机构、通过何种形式，并以何种周期、以何种标准和规则向社会公布何种资讯等关键问题，逐步实现社保基金的公开公平公正运作。监管机构的任务则是着重于审查资讯披露的真实性。杨告诉记者，日本有一个社会保障咨询委员会，成员由民间人士组成，包括普通老百姓代表、法律专家、社保业内人士等各界人士。委员会定期开会，讨论百姓关心的社会保障大事，并把公众关心的问题和意愿反映给社保基金管理方，从而实实在在地赋予参保人以知情权。这种方法或可为中国社会借鉴。

4，增值渠道：可参股公共建设工程

中国社保基金投资回报率过低一直受到各方诟病，但若真正放宽投资渠道，则又会引来前有狼后有虎的口水围剿。近期，一种新的投资观念逐渐受到追捧，即将社保基金投向由政府主导的、笃定可以挣钱的公共建设工程。全国人大常委、社保专家郑功成告诉记者，社保基金完全可以参与南水北调、三峡工程、青藏铁路等大型基础设施建设项目，也可以探索如何介入交通、电力、石油等高利润行业，因为这种投资不仅是安全的，也是可以保值的。作为研究中国社会保障制度几年的学者，唐钧对本报记者说，部分社保基金可以用于房贷和教育贷款，风险小且回报大。

5，法律配套：应出台《社保基金法》

杨利雄指出，中国目前亟需出台一部专门规范社保基金投资及管理的法律。现行的社保基金管理制度、投资制度缺乏规范，既可能导致腐败分子钻空子，又阻止了一些有益尝试的步伐。在这种情况下，出台一部专门的法律，明确社保机构的法律责任、职责范围，规范基金的征缴、管理、支付、运营等行为，这才是长远之计。中国社科院劳动与社会保障研究中心研究员胡继晔表示，未来出台的社保基金法律还应注重投资的监管问题，即通过法律条文明确划分不同种类社保基金的投资行为，严格禁止基本养老、医疗保险基金投资股票，而应由国家提供定向发行的特种国债作为投资主渠道；至于企业年金的比例限制则可以放开一些，但投资工具必须局限在常规金融工具的范畴之内，比如银行存款、正式发行的国债、企业债、股票、基金等，严格禁止进行实物投资、委托资金运营等。更加开放商业保险、个人理财等资金投资以股票为主的资本市场。

2006年09月28日  02:31    香港商报作者:杜洁菡 顾安安