0571-22931819
——从国外三类改革的经验教训看我国社保制度改革的方向
日前,在中国劳动保障报社等单位联合在京举办的“中国的养老保障如何面对未富先老的挑战———建立养老保险长效机制研讨会”上,中国社会科学院郑秉文教授在对近20年来发达国家参数改革、转型国家混合模式改革和拉美DC型完全积累制改革三类社会保障制度改革的研究基础上,提出了我国“建立养老保险长效机制”的基本制度框架、长效设计、长期条件、惟一载体、实现途径、重要补充机制、权宜之计、重要法则、战略部署、过渡性方案等10点建议。目前,我国正在制订“十一五规划”。“十一五”期间,建立社保制度“长效机制”应是题中应有之意。我们请郑秉文教授将其10点建议扩展成文,以飨读者。
“十一五”期间,建立社保制度“长效机制”是社保体系建设的一项重要工作。20多年来,国外社保改革的重要目标之一也正是为了探索建立长效机制的可持续性,探索长效机制的实现途径。其中,有些国家积累了许多经验,当然也有惨痛教训。那么,我们应该从哪些方面吸取它们的经验教训呢?
一、部分积累制是建立长效机制的一个基本制度框架
所谓“统账结合”,就是部分积累制;所谓部分积累制,就是混合模式;所谓混合模式,目前在我国,即DB型现收现付制的社会统筹部分+DC型完全积累制的个人账户制部分=混合模式。从实践上讲,我国统账结合制度的诞生是一个制度创新,其意义不亚于智利建立的DC型完全积累制;从理论上讲,它具有 DB型现收现付制和DC型完全积累制二者兼而有之的优点,是一个较好的转型与过渡的模式。在事隔8年之后的2001年,美国政府才制定出类似的统账结合的改革方案;在10年之后的2003年,俄罗斯方颁布了一个建立个人账户的半积累制方案;在12年之后的2005年,斯洛伐克才开始建立个人账户(雇主和雇员总计18%的缴费被“名义”个人账户和现收现付制平分)。可以说,“统账结合”这个过渡性模式开始在有些国家流传,日益成为实行DB型现收现付制的发达国家和东欧转型国家进行改革的一个重要可选方案。在这个改革潮流中,一些OECD国家和转型国家是顺着我们的改革思路进行的,这说明,我国首创的、自己摸索出来的“统账结合”模式正在成为一个开历史先河的样板。从理论上讲,无论在当时还是在现在,混合模式即部分积累制是具有长效机制的一个可供选择的方案之一。部分积累制是长效机制的一个制度保障,在当时是超前的,是有前瞻性的,是个历史性的贡献。总之,这个部分积累制的基本内涵和模式精神,我们要坚持,不能走回头路。
不可否认,在实行部分积累制的过程中,我们遇到了空账运转等由于转型成本问题带来的困难,但是,这些都是一些技术性的困难,在“十一五”期间,我们应当积极探索部分积累制的实现形式。
二、多支柱模式是建立长效机制的一个长效设计
国外的一个重要改革趋势是从单一支柱向多支柱过渡,将负担分散到几个支柱当中,这是一个重要的经验,我们应当坚持、发展和不断改善多支柱的设计。世界银行早在1994年出版了著名的《防止老龄危机》,向各国推荐“多支柱”模式。11年后的今天,世界银行刚刚出版了第二本里程碑式的重要著作,提出将多支柱的3支柱建议进一步扩展到5支柱的政策建议,即:一是非缴费型的“零支柱”,二是缴费型并与本人收入水平挂钩的第一支柱,三是强制性的第二支柱即个人储蓄账户式的企业年金,四是自愿型的可采取多种形式的“第三支柱”(既可以是DC也可以是DB),五是非正规保障形式的第四支柱。在这个5支柱的建议中,提出各国政府可以根据各自的情况在各支柱之间保持适当的平衡,各支柱的构成要根据实际的需要予以确定,甚至支柱的数量也可以视情况而定,不必千篇一律。
显然,世界银行的这个变化,是将注意力更多地集中到老年弱势群体的基本收入保障上,设立“零支柱”的目的就是为了消除老年贫困,为他们建立基本的收入保障;同时世界银行也认识到,在某些情况下完全积累制的局限性越来越明显。前不久,智利社会保障部的官员说,考虑到DC型完全积累制的一些局限性,智利新的改革方案正在酝酿之中,基本思路是在现有的制度框架不变的前提下,加上一个非缴费型的基本养老保障金,每人大约100美元左右,资金来自于一般税收。智利新方案的思路无疑就是世界银行的“零支柱”的设计。
“十一五”期间,我们应继续完善多支柱的制度框架,调整和完善现有的支柱结构,加大社会保障的再分配因素和消除贫困的制度能力,例如,可以考虑把社会统筹部分作为一个基本支柱,强化其“反贫困”的功能,将个人账户部分作为与个人收入和缴费挂钩的一个支柱相对独立出来运作。
三、合理的缴费水平是建立长效机制的一个长期条件
目前我国的整体缴费水平太高即税率过高。以北京2004年服务业为例,雇主雇员缴费合计是:养老28%、医疗12%以上(额外还要缴纳几元钱的“大额医疗”)、失业2%、工伤0.4%,总计已达42.4%,如果再加上10%的住房公积金,就已经超过了52%,这个比例甚至超过了以高福利著称的许多欧洲国家。据日前《福布斯》发布的“全球2005税务负担指数”显示,我国税务负担排名全球第二高。不管《福布斯》的数据采集渠道与计算方法有什么问题,它至少从一个侧面提醒我们,那些包括所有涉及到社保福利各种税收在内的所谓“劳动收入税”确实是太高了,相比之下,美国的“劳动收入税”只有40%左右。对我国来说,要长期和辩证地看待降低费率问题:从短期看,降低税率好像对当期收支平衡要产生影响,甚至会较大幅度地减少制度的总收入;但从长期看,降低费率可以提高企业竞争力,有利于提高参保率,提高全社会的劳动供给,从而扩大费基,提高收入总体水平和收入总量,有利于社会保障制度长效机制的长期建设。这是因为,从个人缴费动机上讲,这样就可以变“要我参保”为“我要参保”,从根本上可激发个人缴费动机。这是加强个人缴费与未来给付之间的联系,增强缴费激励力度,进而提高制度收入水平的一个长期举措,是建立长效机制的一个不容忽视的重要问题,对此,要精心设计。
诚然,解决这个问题不是一蹴而就的,因为要维持一定水平的替代率,但应制定一个降低费率的时间表,要有这个思想和制度准备。“十一五”期间, 对统筹部分的缴费公式可以考虑两个要点:一是降低整体缴费水平,经过测算之后将费率降到一个合理的程度,或说降到一个支付能力能够承受得起的最大限度上来,对此,我们要有长期打算。二是不但整体缴费水平要降低,而且边际费率也要降低,换言之,要引入边际因素,欧美国家之间的差异性已表明,这是鼓励为统筹基金多缴费的一个重要手段,是统筹部分长效机制建设的一个不可替代的重要方面。[NextPage]
四、个人账户的一定规模是建立长效机制的一个惟一载体
我们知道,之所以说积累制具有财政可持续性就是因为有了个人账户,个人账户的最大优点是对老龄化具有完全的抵御能力,最大的缺点是对通胀无能为力。所以,从长期看,抵御老龄化的一个长效机制就是要维持一定的个人账户比例,因为个人账户的大小决定了抵御老龄化财政能力的大小。1997年国发26号文规定,划入账户11%,2000年辽宁试点降到8%,黑吉两省试点又降到5%,据说个别地区还要低一些,这种一路下降的趋势与建立长效机制的目标并不符。一路下降的原因可能是为了实现做实账户的目标,账户规模越小就越容易做实账户,但长期看,这种办法有待商榷:皮之不存,毛将焉附?比例再一味降下去,那就成为一个象征,可持续性就无从谈起,长效机制就成为无本之源。
在“十一五”期间,个人帐户的地位要确定下来,甚至要用政策法规的形式相对固定下来,把个人账户的规模维持在一个边界点上,要发挥它的作用,重视它的地位,这才是建立长效机制的一个根本措施。具体说来,至少应采取两方面的措施:一是在试点地区和非试点地区将账户比例回复到8%,如果整体28%费率暂时不动,应回复到11%的水平上;二是在账户中也要引入边际费率因素,即对个人账户的缴费机制设计要有新的思路,例如,降低边际费率,缴费公式应灵活一些,甚至可以考虑设计一些激励的因素,体现多缴多得的原则,把个人缴费积极性充分调动起来。
五、探索选择正确的投资策略是建立长效机制的一个实现途径
社保基金的增值保值是一个世界性的难题,这个探索至今仍在进行之中,还没有定论。20世纪90年代中期以来,日本、瑞典、美国(拟议中)等纷纷放弃国债和基础设施的投资而转向金融和资本市场,这个趋势是社保基金投资规律的一个侧面。我们不容忽视的还有,国外的实践和理论的总结一再显示和证明: 投资的资金主要应该是来自个人账户的资金,这是防止出现“社会投资”的根本办法;统筹基金一般应购买政府债券,而进入金融市场成功的案例非常之少,失败的先例则比比皆是。在理论上讲,统筹基金投资股市和基础设施对市场经济制度和资本市场产生的影响,负面的远远大于正面的,在实践中这样的案例俯拾皆是。这些都是沉痛的教训。
“十一五”期间,首先,应进一步确定全国社保基金理事会的法律地位,廓清其与社保制度的关系,在法律上将理事会的融资渠道固定下来,继续摸索投资策略;其次,应尽快将账户资金的投资保值政策明确下来,坚持进入资本市场的理念,完善投资的委托代理制度,实现省级的统一集中投资的基本轮廓;最后,统筹基金应积极探索省级水平的归集、管理、投资渠道等,进行省级发行特种社保债券和中央政府特种债券的试点等规范的、符合国际惯例的增值保值规则。
六、大力发展企业年金是建立长效机制的一个重要补充机制
大力发展企业年金第二支柱是建立长效社会养老“大制度”的一个重要补充机制,是“大社保”概念之下的一个不可分割的重要组成部分,是替代因社保缴费而导致替代率降低的一个重要弥补措施,同时也是发展资本市场的需要。与任何一个发达国家甚至发展中国家相比,我国企业年金目前发展空间十分大。从覆盖率来看,丹麦与荷兰已达到85%以上,英国和美国为50%以上,爱尔兰为40%,西班牙为15%;企业年金的基金储备最少的也占GDP百分比的两位数, 多的要高达一倍和数倍,替代率也都在30%-50%。而我国在上述几个指标中都小得可以忽略不计,几乎是零。
“十一五”期间,应首先将企业年金治理准则和完善的适合我国国情的监管体系建立起来,并将制订税优政策摆到议事日程上来。在某种程度上讲, 税优政策出台应是“十一五”期间的一项重要工作。我们知道,发展企业年金还有很多困难要解决。尽管税优政策不是最重要的,但毕竟是一个重要的经济刺激手段,是一个普遍的国际惯例。其实,许多省市地区已经纷纷出台了地方性的税优措施,并且将会形成一个不断蔓延的趋势,尤其是在首批企业年金资格机构名单公布之后必将导致新一轮“土政策”的比赛高潮。这已经是大势所趋,堵是堵不死的,挡是挡不住的,只能因势利导,顺应潮流。与其任其发展导致形成制度碎片,不如早日统一,建立起一个大一统的全国制度。否则,中央政府统一税优政策出台晚了就显得非常被动,甚至得不偿失。世界各国的实践证明,制定企业年金税优办法是必须的,是一件没有商量余地的公共政策,是政府一个不可推卸的责任,是个迟早要做的事情。既然如此,那就宜早不宜迟。
毫无疑问,EET型的税收政策更加适合具体国情,它既对企业建立养老计划有促进作用,又对资本市场的发展有促进作用。从表面上看,EET型税优政策似乎对当期国家财政收入有一定的影响,这可能是许多人担心的一件事,但事实上却不一定是这样:长期看,它对发展企业年金起到的刺激作用所带来的退休收入的提高必将抵扣因救助和各种专项拨款的转移支付;近期看,即使当期财政收入暂时受到一定影响,那也是完全可以承受的,国家财政每年几千亿的增幅在相当程度上是有能力弥补的。“十一五”期间出台税优政策是个最好的时机:第一,财政状况如此看好,不能坐失良机;第二,在目前早已山穷水尽的情况下,它是资本市场的第一重大利好。
七、不断扩大覆盖面的进程是建立长效机制的一个权宜之计
应制定一个时间表,制订几个过渡性方案,逐渐扩大覆盖面,这既是构建和谐社会的重要措施,又是增强制度可持续性和建立长效机制的一个重要权宜之计。这样的好处是,第一,可以扩大费基,短期内迅速提高制度的财政可持续性;第二,促进缩小社会两极分化;第三,提高了覆盖率,有效地提高社会统筹水平,它们二者之间是相辅相成的。事实上许多发达国家都曾走过这条路,或说采取过类似的权宜之计。例如,美国1935年建立社保制度,15年之后的1950年强制性地把“自雇者”覆盖进来,7年之后的1957年又强制性地把残疾人纳入进来,变相地扩大了费基,为制度财政可持续性即为制度的长效性作出了巨大贡献。要实现上述扩面和提高统筹层次当然有许许多多制度性的准备工作要做,但这是大趋势。
“十一五”期间,首先应将农民工纳入社保制度作为一个重要考虑和举措,其次,应将城镇灵活就业人员纳入进来。[NextPage]
八、提高统筹水平是建立长效机制的一个重要法则
众所周知,统筹水平越高,集合风险和化解风险的能力就越强,这是大数法则的一个基本原理,是各国社会保障制度的一个基本经验。就DB型现收现付制的第一支柱来说,逐渐提高统筹水平是强化长效机制的一个重要手段。诚然,在经济发展不均衡的条件下,提高统筹水平需要一个过程,在目前以县级统筹为主的情况下,要创造条件逐渐向更高一级的行政范围扩大,逐渐过渡到省级统筹,最后实现全国的统筹。这是创造全国大市场的需要,是建立社会保障制度根本目标的需要,同时,也是建立长效机制的一个不容忽视的重要法则。
因此,要有一个时间表,过渡期越短对提高长效机制的建立就越有利。在“十一五”期间,要实现从县市级统筹向省级统筹的过渡,这应是完善一个我国社保制度的一个重要时间表。
九、大手笔和大思路是建立长效机制的一个战略部署
在过去的十几年里,我国的社保制度设计与建设过程总的来说,可以用一句话来概括,那就是战略有余,战术不足。如果说“统账结合”的大制度得以确立是一个战略性的部署,我们已经成功地完成了一个理想的规划,获得了一个美好的蓝图的话,那么,上述各个子系统就属于战术性的问题,它们的设计和运行就显得不尽如人意,存在许多问题。由此,我们可以得出这样的结论:对于部分积累制模式的选择与建立,在战略上我们是个大赢家,但在某些子系统的设计与完善以及日程表的过渡期安排等一些战术问题上,确实是存在一些不容忽视的问题。如果一些问题长期得不到妥善解决,拖延下去,贻误战机,这个制度的设计初衷就要落空,甚至倒退。
换言之,部分积累的大制度定下来之后,如何解决这些有碍于长效机制建立的种种子系统呢?或者,如何顺利地实现这个在当年是超前的、具有前瞻性的部分积累制度呢?既然它是先进的,对此我们毫不动摇,那么,我们如何能够顺利实现这个混合模式使“统账结合”的制度良好地运转下去呢?有什么运输工具能够使我们顺利达到彼岸?有什么手段和技巧能使我们解决建立长效机制中那些看上去自相矛盾的情况呢?例如,降低缴费水平与扩大账户之间似乎存在逻辑上的矛盾,做实账户与扩大账户比例之间存在财政上的矛盾,等等。换个思路,也许就会柳暗花明。
十、名义账户的内涵应是长效机制一个过渡性方案
“统账结合”的本质就是部分积累制,它其实是混和制的一种。混和制还包括名义账户制,而名义账户制完全是“统账结合”的“代名词”,又是现收现付制的“翻版”。它可以实现“统账结合”所有目的,担负起部分积累制的全部功能;它在过渡期内完全起到长效机制的作用,成为走向真正实账积累的一个过渡方案。对此,我们应看看欧亚七国引入名义账户的经验。
名义账户的核心内容可以归纳为两条:第一条是在融资方面实行现收现付的方式,这样可以避免当前因做实账户的巨大成本,进而可以避免因做实以后资本市场不成熟和巨大的投资困境。第二条是将个人缴费和未来收益紧密地联系起来,从根本上激发个人缴费的积极性。名义账户的这两个核心优势足以引起我们的重视,它足以解决当前我们所面临的所有困难,所有看似相互矛盾的困难都会在这两个优点面前迎刃而解。名义账户制的现收现付制融资特征是解决这个“第一困难”的惟一途径,是最终实现“统账结合”的最好手段,是当前可供选择的一个最佳方案。
上述10条想法是对“十一五”期间社保改革的一些考虑。在当前我国经济高速增长时期,必须抓住历史性的机遇,解决发展过程当中的一些关键问题。
( 来源：2005年8月18日 中国劳动保障报 )
【作者：汤涵婷】 【出处：中国劳动保障报】
标签： 社保
