社保改革开启了“加速度”

如今，社会保障制度转型仍未最终全面完成，新制度的建设依然滞后于经济社会发展的需要，但一个信号已显现，社保改革开启了“加速度”，一系列的改革政策正陆续推进。

养老金统筹 有望先行

2014年2月26日国务院新闻办公室新闻发布会上，人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，即将研究基础养老金全国统筹的政策。胡晓义同时表示：“我现在透露的信息是我们有新的积极进展，但是无法提供一个具体的时间表。”

事实上，早在去年就有消息称，按照国务院安排，由人力资源和社会保障部研究制定的基础养老金全国统筹方案已经取得较大进展，养老金全国统筹推进的时间表和步骤安排是：2013 年年底前完成方案制定，2014 年开始进入制度全面推进阶段，到2015 年年底将实现基础养老金全国统筹。

然而，直至今天，2014 年已然过半，养老金全国统筹推进的时间表和步骤安排仍是“犹抱琵琶半遮面”。近日，又有相关人士透露，按照方案设计，在提高社保统筹层次上，将逐步实现企业职工基本养老保险省级统筹，基础养老金全国统筹。

尽管如此，不难看出，以实现养老金全国统筹为目标的养老体制改革，将迈出关键一步。据了解，目前，除了北京、上海、天津、重庆、陕西、青海、西藏等7 省（市、自治区）实现了基本养老保险基金省级统收统支外，其他绝大多数省区还停留在市、县一级统筹阶段。

由于养老金长期处于地区分割统筹状态，现在东部沿海部分省区与中西部地区及老工业基地的养老保险实际缴费率相差悬殊。以2011 年为例，广东省企业实际缴费率仅为5.9%，而甘肃省的实际缴费率竟然高达24.5%，如此严重的差异违背了法定养老保险制度公平筹资的原则。养老金地区分割统筹造成的问题还有，广东、浙江、北京、上海、天津等经济发达地区的养老基金结余持续增加，而绝大部分中西部省份则因收不抵支，只能全靠财政补贴来维持运营。

长期以来，社保重融资补贴、轻投资保值增值的管理方式，使得补贴金额从1998 年的24 亿元增长到2011 年的2272 亿元，与G D P 的占比也从0.03%升至0.42%。而在某些地方的社保基金结余中，也有相当一部分来自于财政补贴。这种基金结余与财政补贴“双增长”的畸形现象，造成了当前社会普遍关注的养老基金缺口与个人账户空账问题。

其实，养老金分割统筹也会造成同一省份出现不同县市养老基金余缺并存的格局。还是以广东为例，2012 年该省养老基金滚存结余达到3636.6 亿元，但因未实现全省统收统支，不同地区的缴费负担轻重不一，一些地市的个人账户空账已达400 亿元，并有逐年增长之势。

养老制度并轨 老生常谈养老制度并轨，这也绝对是个老生常谈的话题了。不过，争议了多年的养老金并轨问题有望迈出实质性的一步。近日，据中国之声报道，由人社部、中编办、中组部、国家发展改革委以及财政部等多方进行筹划的“养老金双轨制改革”已经制定出详尽的改革方案，预计会在今年年内正式出台。

一般普遍认为，中国现行的制度是养老金双轨制，即政府部门和事业单位的养老金无需自己支付，直接由财政统一支付，而社会企业单位则是由单位和个人按一定标准缴纳。随着改革的深入，养老金双轨制的弊端越发明显，导致机关事业单位人员与企业职工退休待遇差距较大，破坏了按劳分配的平等分配权，引发公平性质疑。人们普遍认为双轨并一轨，就是把企业跟机关事业单位进行并轨。

实际上，中国的养老体制，不止两轨，而是四轨。针对不同人群，有四种不同的制度。第一种，机关事业单位，这部分养老金是最丰厚的，由国家财政统一发放，同时个人还不用交养老保险。第二种，企业职工，由企业和职工本人按月交费，交纳的比例是企业承担个人月工资的20%，职工个人承担8%。第三种，城市中，既不是机关事业单位，又不是企业人员，即个体户、自由职业，或者纯没工作的，可以参加城镇居民养老保险，个人上保险公司交费去。第四种，农村人口参加新型农村社会养老保险，这块主要是针对农民。

近几年，各部门和单位对养老金改革一直在进行探索，尽管并不是很顺利，但改革的大方向早已经明确，即“并轨”。养老金双轨制改革的目的就是逐步缩小机关事业人员和社会企业单位职工养老待遇之间的差距，逐渐完善社会保障系统，加强对基层人员的保障。伴随《事业单位人事管理条例》于7 月1 日正式执行，这一并轨正渐行渐近。

社保缴费费率下调 只见雷声北京市社保中心6月11日公布，随着职工平均工资的上涨，按照北京市社会保险的相关规定，2014年度各项社会保险缴费工资基数、缴费金额将作相应调整。其中，2014 年度北京社保缴费工资基数上限调至17379元，比去年提高了1710元。各项社保缴费的下限亦有所变动。比如，以北京市上一年职工月平均工资作为缴费基数的，其缴费工资基数调整为5793 元，比原先的5223 元上调了570 元。养老保险缴费基数最低限调至2317 元，比去年的2089 元提高了228元。其实，中国的社保费率过高，这已是个不争的事实。“适时适当降低社会保险费率”的话题也一直被社会广泛关注。

依据相关统计，中国企业、个人负担的社会保险的五个险种，总费率平均在40％以上，其中个人负担11％。五项社会保险中，最大的一块是养老保险，按现行规定，用人单位应承担的养老保险费率为20％，绝大多数地区的单位费率都按这一标准执行。企业年金、补充医疗保险等不计在内。而在世界125个国家中，只有11个国家社保费率超过40%，中国是其中一个。不过，值得我们欣喜的是，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中明确指出，要“扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率”。

有专家就表示，企业才是社保尤其是养老基金的主要贡献者。多年来，许多企业特别是中小微企业反映单位缴纳的社会保险费率总体负担较重，社会保险费率偏高导致企业人工成本上升，影响企业的市场竞争力和生存能力，并对就业产生消极影响。在适当时机适度降低用人单位缴纳的养老保险费，可以减轻企业的人工成本负担，有利于企业发展和促进就业。而这或许也是“只降企业缴费费率，不调个人”的传言所在。

不过至今，这条政策调整还只见雷声。原因在于，社保费率的调整涉及的因素比较复杂，不仅需要考虑用人单位的人工成本以及履行缴费义务的经济承受能力、个人的收入水平和缴费能力，而且要考虑各项社会保险基金的收支平衡、各险种之间的差异性及其对费率调整的不同需要，并且也需要考虑宏观经济形势和财政对社会保障的投入力度，等等。也就是说，在研究制定降低社会保险费率的政策时，必须统筹考虑各种相关因素。

退休年龄延迟 还需研究

“延迟退休年龄是人均寿命延长的内在要求，这是一种客观规律。”6 月20 日，中国社会保障研究中心主任褚福灵在“岭南大讲坛· 公众论坛”上表示，延迟退休不会一下子就延长，也不会“一刀切”。“延迟退休”似乎已是大势所趋，清华大学公共管理学院教授杨燕绥成为绕不过去的人物。2013 年9月，一句“50 岁退休65 岁领养老金，男做园丁女洗衣”引来网民口水无数。

上至顶层设计，下至百姓民生，都对延迟退休报以极高的关注度。这项关乎于每个社会人切身利益的大事情，在十八届三中全会之后，也有了“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”的预期。

在当前现收现付的制度之下，养老保险成为两代人之间“跷跷板”的游戏。随着制度赡养比的恶化，如果老年人不愿意多做一些贡献，比如降低养老金或是延迟退休，那么年轻人将不得不承担更高的养老“税率”。

北京大学国家发展研究院教授赵耀辉所做的一项研究表明，如果中国不提高退休年龄，到2050年，年轻一代必须拿出自己收入的41% 来供养老年人。

养老保险的现收现付制是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。人口老龄化是现收现付制所面临的最大挑战，人口老龄化导致在职人口减少而退休人口增多，制度将会面临收支失衡，出现严重的财务危机。中国养老保险在制度设计之初就已经意识到现收现付制度的不可持续性，从而制定了统账结合的养老保险模式，统筹账户用于现收现付，个人账户则用于积累。但在实际运行中，个人账户资金也被挪用来发放退休人员的养老金，中国的养老保险制度本质上仍然是现收现付制。

在学界内，大家更倾向于“延迟退休”。据统计，对于是否延迟退休年龄，业内形成了三种不同的观点：一是提议延迟退休，中国职工退休年龄整体偏早，一方面增加了国家的养老负担，另一方面也造成人力资源的浪费；二是反对延迟退休，目前来看我国的就业压力依旧很大，延迟退休必会影响就业；三是暂行弹性退休制度，逐渐过度到延长法定退休年龄。相比于专家在延迟退休问题上的直言，政府部门则显得相当谨慎：“还需要研究”。

补充社保基金 保障和改善民生自2007年首次要求央企上缴红利以来，十八届三中全会正式敲定国有资本将划转部分补充社保基金。《决定》明确，将提高国有资本收益上缴公共财政比例，且更多用于保障和改善民生。

国有资本充实社保基金的声音由来已久。2012年，国资委[微博]研究中心主任李保民就曾透露，正在探索从国有产权里面划出一部分进入社保基金。至于划转比例，全国社保基金理事会前理事长戴相龙的建议是按不低于20% 比例划拨全国社保基金。而中国证监会[微博]前主席郭树清的建议是，划拨30%-50% 国有资产给社保基金。对此，《决定》明确表示将“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”

国有资产划拨社保作用可以说“一石三鸟”，既解决了老百姓的后顾之忧，也解决了国有企业“所有者”的缺位问题，并且可以通过市场更顺利、更平稳地调整产权结构，包括解决国有企业和银行内部管理的机制转换，以及健全公司治理结构。

总体而言，国有资本划入社保基金是政府承担对社会保障的兜底责任的方式。社保基金另一个备受关注的话题则是投资。因为社保基金的特殊性，政府特别重视其保值增值，同时又强调其安全性。社保基金的投资绩效直接关系到每一个受益人的切身利益，而且又会对投资的市场产生较大影响。依靠资本市场进行多元化投资是实现社保基金保值增值的重要渠道，也是众多股民关注的风向标。

此外，社保基金改革的另一个热点是监管问题。除了投资方面需要监管，社保基金的收支、运行管理方面更需要加强。

事业单位社保改革已成定局

事业单位跟企业单位的工资福利待遇差距，特别是养老金差距，一直备受争议。但这一局面从今年7月1日起开始改变。作为中国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，《事业单位人事管理条例》（以下简称《条例》）为深化事业单位改革提供了“牵一发动全身”的促动力。该《条例》共10 章44 条，自2014 年7 月1 日起施行。

与此同时，全国事业单位准确的底数也公之于众——现有事业单位111 万个，事业编制3153 万人。虽然事业单位养老保险制度改革方案尚无定论，但《条例》第三十五条明确提出，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。这意味着事业单位3153 万人将参加社会保险。事业单位人员参加社会保险是“能进能出”用人制度改革的配套举措，其中老大难是养老。中国很多地区的事业单位工作人员已经加入了医疗、失业、工伤等险种，但事业单位养老保险改革的试点一直停滞不前。

缺乏养老保险是影响事业单位人员流动的一个重要因素——一旦他们离开机关事业单位的“圈子”，他们的养老权益就“归零”，而工作年限越长，离职的机会成本就越高。

这3153 万事业单位职工的养老保险问题已经成为深化事业单位改革迈不过去的“一道坎”，同时它也作为养老保险双轨制的“另一轨”而备受民众诟病，社会上关于并轨的呼声不绝于耳。

其实，十八届三中全会《决定》已明确：推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。《条例》提出事业单位及其工作人员参加社保，是对《决定》的贯彻实施，再次释放“养老金并轨”即将启动的信号。

从1993 年发布《关于党政机构改革的方案》明确事业单位改革的方向算起，事业单位改革已经进行了21年，但一直未有实质进展。事业单位改革的重要环节——人事管理制度改革，也早在2003 年提上日程，但直至11 年后，《条例》才最终亮相。

不过，有关人士也指出，耗时11 年最终敲定的“终稿”，对于推进的事业单位改革，具有积极意义，但对于养老金改革等关键环节，表述仍然模糊。如对于“养老金双轨制”，“征求意见稿”提出，“国家建立健全事业单位工作人员社会保险制度，保障其在年老、患病、工伤、生育、失业等情况下，享受社会保险待遇”；而“终稿”的表述则是，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。

事业单位如何参加社保？养老保险到底怎样跟企业并轨？这样的关键环节《条例》并没有可操作性的规定。