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监管的独立、有效和开放性原则，应当贯穿中国社会保障基金监管体制改革的始终
【网络稿专栏·财经漫谈】2006年以来，各地社保基金挪用事件频频暴露，揭示了现有社保基金监管体系存在的种种弊端。
事实上，社保基金的挪用并不是最近才被发现。早在劳动和社会保障部2004年的《劳动和社会保障事业发展统计公报》中，就明确指出了“地区违规挤占挪用基金的问题”。但一直到最近上海、金华等地社保大案的发生，才引起了全社会的关注。
由此带来了两个制度上的问题：一是为什么在现有监管体制下，社保基金的基本安全都无法得到保障；二是社保基金监管体制应该如何改革？或者说需要建立怎样的一种监管体系？
社保基金监管体制现存的缺陷具有一定的制度根源，是与中国由计划经济向社会主义市场经济体制转轨的国情联系在一起的。
早在1993年中共十四届三中全会上，中央就明确了社会保障体制改革的目标，即建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人账户相结合的制度。应该说，沿着这个正确的思路，这些年来社会保障体制改革取得了很大进展。
但是，为了调动地方的积极性和出于财政压力等方面的考虑，在操作上采取了以地市级为主的社会统筹模式，其监管也主要由地方劳动保障部门负责。因此，在监管部门不独立的情况下，挪用个人账户解决当前社会保障问题成为地方政府方便的选择。这造成了目前个人账户高达近8000亿的空账。
不仅如此，监管部门不独立和监管法律的缺失，使得社会保障基金挪作他用有了理论上的可能。于是，在地方竞争、社保基金保值增值等压力驱使下，以及个别人牟取私利等动机驱使下，这种理论就变成了现实。这就是我们看到的上海、金华等地社保基金案件的内在动因。
由此可见，社保基金的监管是与社保基金制度本身联系在一起的。从本质上说，监管体系的设置是由被监管对象的性质和特征所决定的，不仅要与之相适应，而且还要取决于政府监管理念和对未来发展趋势的认识。也就是说，一个好的监管体系，不仅有效——根据基金的性质，确定监管的理念和资金的风险暴露程度，而且开放——着眼于整个经济社会的发展，着眼于未来的发展。
从这个意义上看，现有的监管模式显然已经与社会主义市场经济体制不相适应。那么，我们需要建立一种什么样的监管体系呢？
针对中国社会保障基金监管体制的改革，中国学术界及世界银行等国际机构都进行了大量的探讨，提出了很多具体的改革建议。尽管这些政策建议存在很大差异，但监管的独立、有效和开放性原则都贯彻了政策建议的始终。因此，在监管层面上，需要根据社保基金的根本性质及社会经济发展的需要，明确监管理念，构建开放有效的监管体系。
第一，明确监管的法律框架。目前，中国社会统筹基金监管的法律依据主要来自《劳动法》，以及劳动和社会保障部制订的各种相关法规和条例，但缺乏一部内容全面的、统一的、具有权威性和强制性的《社会保障法》或《社会保险法》。这也使得社保基金在收缴、管理、营运和支付等环节的监管往往无章可循、无法可依。
因此，应当在总结各地政策实践基础上，在国家层面制订统一的《社会保险法》或《社会保障法》，将社会保障的监管纳入规范的法制程序。
第二，提升统筹层次，由区域统筹逐渐过渡到全国性统筹。社保基金是老百姓退休后的养命钱，从这个意义上说，社保基金在运用上不适宜承担太大的风险，应以资金的安全性为主。
事实上，中国对社保基金使用有相当严格的限制，主要用于购买国家债券或存入银行收息。但是，由于统筹层次较低，容易被地方政府或部门左右，在地方或部门利益的驱使下，社保基金常常会被当作准政府资金支配使用。
就世界范围看，大多数国家的社保基金都采取了中央政府集中统筹的方式进行管理和运作，中央政府负责统一制定全国性社会保障政策，具体事务绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府则根据自身财政状况提供一些必要的补充性、地方性服务。
从中国的情况来看，从目前的县市级统筹一下子提升到全国统筹，在操作层面尚且存在一定难度，实施过程中还会遇到较大的阻力。可以先在省一级实现区域统筹，现有的区域内监管部门成为省级统筹的派出机构，等条件成熟时再进一步实现全国统筹。
在现收现付的条件下，提升统筹层次不仅有利于强化监管和保障社保基金的安全，还有利于区域内资金的调度，缓解局部地区当前的支付压力。
第三，建立独立的监管部门。中国现行社保基金监管体制，是根据1999年1月国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》（第五条）和《失业保险条例》（第三条）建立起来的。按照规定，各级劳动保障部门实际上承担了社保基金的管理和监督的双重职能，这就使得社保基金的监管变成了劳动保障部门的“自我监管”。
鉴于此，应当将劳动和社会保障部对社保基金的监管职能，移交给另一个独立的监管机构，包括建立一个新的养老保险和契约性储蓄的监管机构。而劳动和社会保障部则变成一个负责政策制定、行政管理以及监督政策实施的国家级机构。
第四，增强社保基金管理的透明度，强化社会监督。社会监督是社保基金监管体系的一个重要组成部分，但在现行体制下，社保基金的监管以行政监督为主，社会公众和新闻媒体往往无从得知基金的筹集与运用状况，这就为地方、部门或个别人挤占挪用社保基金提供了便利。因此，独立的社保基金监管机构，应定期主动向社会公众公布资金的筹集和运用情况，充分发挥社会公众和新闻媒体对养老保险基金管理的监督作用。
第五，加强监管机构与社保储备金以及证监会等部门的联系，实施积极的基金管理策略。随着老龄化社会的到来，世界范围内现收现付的社保基金都将承受越来越大的支付压力。以基金监管高度中央集权的美国为例，如果不对现有的社保基金制度进行改革，2042年左右，美国的社保基金将全部用光。因此，除了增收节支，降低社会统筹在整个社会保险体系中的比例，也成为布什政府社会保障体系改革的重要内容。
从中国的情况来看，目前中国强制性养老、企业年金、个人自愿商业保险的社会保险三大支柱已经初步成型，社会统筹和个人账户相结合的模式也正在进一步探索中。这就为实施积极的基金管理策略和未来的改革提供了一定的制度基础。
着眼于未来发展，社保基金机构应当加强与证监会等部门之间的联系，根据社会经济发展状况和资本市场状况，适当调整社会统筹和个人账户比例，在促进资本市场健康发展的同时缓解支付压力。
《财经》网络版 2007-02-01 17:25:36作者为本刊研究员
标签： 社保基金
