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用制度设计鼓励延迟退休
影响退休年龄的两大要素：宏观就业状况及养老金状况
记者：调整退休年龄是一项复杂的社会经济政策， 涉及很多方面。影响退休年龄的因素主要有哪些？
董克用：退休是工业社会的产物， 农业社会 “养儿防老”， 没有退休的制度安排。同时，退休是工业社会伴随 “雇用关系” 而产生的，劳动者通过在用人单位就业而取得工资报酬。劳动者到达一定年龄后，劳动能力、体力下降， 要退出劳动力队伍， 让位给新生劳动力。为了保证劳动者退出劳动力队伍后的收入来源，工业化国家通过法律设立了退休 （养老） 制度。 也可以说，退休制度是社会进步的表现， 退休也成为劳动者的基本权利，体现了社会对有贡献老人的关怀。
由于退休是工业化雇用关系的产物，因此，退休年龄往往成为雇主、 雇员、 政府 （社会）3个利益相关方之间博弈的焦点。
雇主对专业技术人员， 特别是拥有组织所需要的特殊人力资本的雇员，希望他们不要过早退休， 在组织中工作的时间越长，对组织的贡献越大。
雇员在养老金水平有保障的情况下， 往往倾向于更早退休， 特别是专业技术人员 （如工程师或企业高管）， 拥有较广的人脉资源和较丰富的工作经验， 退休后有机会 “再就业”， 继续实现自身的价值， 并获取养老金之外的第二份收入。 如果养老金水平低， 或者制度设计鼓励延迟退休， 雇员就会自主选择延迟退休。 那些闲暇偏好较高， 或者存在其他收入来源的雇员，倾向提前退休，反之亦然。
政府则需要从宏观上考虑退休年龄问题，除了不允许企业随意解雇老年员工以保障劳动者的就业权益外，在退休年龄上主要考虑两个因素，一是宏观就业状况， 二是养老金状况。
先看就业因素。如果劳动力市场需求大于供给， 劳动力供不应求，政府会主张延迟退休。这种情况在市场经济条件下很少出现， 只可能在某些产业或者职业中临时出现。 如果劳动力市场供给大于需求， 特别是青年人失业率上升， 就业压力大， 政府可能出台提前退休的政策， 如我国20世纪50年代至80年代在城镇青年就业问题严重时， 就曾经实行过“子女顶替” 政策， 鼓励在职员工提前退休。
再看养老金因素。很多国家讨论延迟退休年龄，主要是因为养老金问题。从根本上讲，无论采取何种养老金模式， 对于一个国家而言， 实质上都是 “代际抚养”， 即工作的一代生产出产品和劳务，抚养退出劳动力队伍的老人。 但是，不同的养老金模式，对退休年龄的重要性不同。世界上主要有三种养老金模式， 第一种是完全积累模式；第二种是是现收现付模式；第三种是多支柱模式，即现收现付与积累的组合模式。
在完全积累的养老金模式下，以新加坡为例， 劳动者养老金的多少主要依靠自己缴纳的基金额和投资增值额。 政府在确定退休年龄时， 主要考虑就业因素， 即一方面保障就业者的权利， 另一方面是考虑雇主更新劳动力的要求。
现收现付的养老金模式对退休年龄要求高，因为现收现付在资金上完全是代际转移，工作的一代缴费， 收缴的钱支付给退休的一代，这就存在抚养比问题，即几位在职人员供养一位退休人员， 抚养比高，基金压力小，抚养比低，基金压力大。3个人工作， 供养1个退休者， 当然比2个人工作， 供养1个退休者要容易些。在就业状况正常、社会保险参保制度正常的情况下，抚养比往往反映的是人口老龄化状况。在老龄化社会，确定退休年龄对于养老保险基金的收支平衡具有重要影响。
就多支柱养老金模式而言， 不同支柱对退休年龄的要求不同，现收现付支柱希望延迟退休，而完全积累支柱则对退休年龄灵活度较高。
“未富先老” “未储已老”：需要考虑延迟退休年龄
记者：那么，我国宏观就业和养老金的现状是什么样的？我国为什么需要延迟退休年龄？
董克用：先看我国的宏观就业状况。 我国的人口老龄化正在加速。 1999年， 我国进入国际标准的老龄化社会，1999年至2009平均每年增加500万名老人。 进入2010年后， 平均每年增加1000万名老人。我国目前有2亿多名老年人口， 预计到2050年为4亿人。急剧快速老龄化是我国面临的巨大挑战。特别是，我国劳动年龄人口总量2012年达到最高峰， 然后逐年下降。随着劳动年龄人口的逐年下降，新增就业者人数也会逐年下降。当然，我国今天还没有达到因为就业人数不足而延迟退休的程度，宏观就业压力仍然相对较大。
再看养老金状况。我们之所以要讨论延迟退休年龄，主要还是从养老基金角度来考虑。总体上， 城镇职工养老保险制度仍然是现收现付制度。从当期看，城镇职工养老保险基金收支平衡，还有结余，但是，从发展趋势上看，问题就比较严重了。中国老龄人口占人口的比重在2015年后迅速提升， 并在2050年达到与发达国家相同的30%以上。 据测算， 基本养老保险缴费人数将在2030年后下降， 而退休人员持续增长，如果退休年龄不变， 我国将在2050年出现抚养比1.3∶1的情况。
对于现收现付的养老保险制度而言，如果想维持原制度不变，应对老龄化有3个手段， 一是在职人员多缴纳，提高缴费比例。我国城镇职工养老保险缴费率已经很高，增加空间不大；二是降低退休人员待遇水平，我国退休人员养老金水平并不高， 降低替代率的空间不大，而且人们对自己的福利待遇具有只能允许其上升不能允许其下降的 “刚性”心理预期；三是延迟退休，这也是发达国家现收现付养老保险制度应对老龄化挑战的普遍做法。综上所述，我国已经到了不得不考虑延迟退休年龄的时候。
进一步讲，我国与发达国家在养老保险制度设计上最大的不同是， 发达国家通常是多支柱模式，既有现收现付的养老金，也有积累式的养老金。这些国家利用养老保险制度设计在民间储备了大量资金财富，如企业年金、职业年金。 而我国还没有实现多支柱体系，基本上是现收现付制度 “一支独大”。所以，我国是 “未富先老” “未储已老”。 近几年， 养老保险基金出现赤字的省份越来越多。中国社科院世界社保研究中心发布的 《中国养老金发展报告2013》 显示， 在没有财政补助的情形下，2012年，我国19省份城镇职工基本养老保险基金当期 “收不抵支”。
当然，我们需要认识到养老保险基金有缺口是制度设计的问题，原因很复杂，主要是转制成本和隐性债务问题没有解决好。目前讨论延迟退休年龄，也只是应对养老保险基金缺口的措施之一，但不是唯一的办法。解决基金长期缺口需要一整套政策措施。
鼓励多缴多得：待遇与缴费年限相挂钩
记者：我国退休制度存在哪些问题？ 如何完善当前的退休制度，您有哪些政策建议？
董克用：我国目前规定的退休年龄并非是 “一刀切”。 一是男女职工退休年龄不一致， 男60岁，女55岁， 而期望寿命则是女性高于男性， 因此， 即使缴费年限相同，领取年限也不同；二是对特殊工种 （如重体力劳动者）有提前退休的政策安排。三是退休待遇的领取资格要求不严， 累积缴费15年即可获得终生领取养老金的资格。
现有制度存在的问题是， 首先，与发达国家相比，我国的人口期望寿命与发达国家差距不是很大，但与发达国家相比，我国法定退休年龄偏低。这造成现收现付养老保险制度的支付压力很大。
其次，按照目前养老金待遇确定方法，法定退休年龄对人力资本投资时间越长的人越不利。 或者说，统一的退休年龄，不利于高人力资本拥有者。高学历者， 人力资本投资时间长。 如果都是60岁退休， 人力资本投资时间越长的人，实际工作年限越短。例如博士研究生，最早28岁才能拿到博士学位，比高中毕业生18岁毕业就参加工作晚了整整10年。
最后， 累积缴费15年就可以有资格领取养老金的政策被误解，造成中断缴费现象不断增加。
因此，应当改变目前按照年龄确定退休时点的政策规定，将退休待遇与缴费年限紧密挂钩。 同时，通过法律严格征缴养老保险费， 职工在就业期间不允许停止缴费。
对现收现付的基本养老保险部分， 建议从4个方面进行政策修改：
第一，将养老金分为最低标准养老金 （相当于最低工资）、 全额养老金 （以制度替代率计算的养老金）、 优惠养老金 （政策鼓励的目标）3类。
第二，以缴纳养老保险费年限为基准计算养老金待遇。在考虑就业、工资、缴费率、政策预期替代率等参数的基础上，精算确定领取最低标准养老金的累积缴费年限。一般而言，领取最低标准养老金的累计缴费年限不应低于15年。 这一标准只适用于阶段性就业者， 或者因各种原因提前退出就业队伍的人。
第三，通过政策鼓励 “多缴多得”， 确定每增加一年缴费可以增加的待遇水平。 根据发达国家经验，全额领取养老金的资格年限最低应确定为累计缴费35年左右。此外，还可以根据人口年龄结构的变化以及养老保险基金的状况， 定期调整缴费年限标准。
第四，通过政策， 鼓励累计缴费超过35年的雇员得到累进的优惠养老金。
这样，通过制度变革， 将何时退休的主动权交给劳动者本人，政府不再制定法定退休年龄， 而是通过待遇机制鼓励劳动者主动延迟退休。为了保护劳动者利益， 需要运用法律手段保护缴费接近35年的老职工不被解雇。
需要指出的是，缓解养老金压力不能只靠延迟退休年龄。尽快建设多支柱的养老保险体系， 尽快实现养老保险基金的保值增值机制，也可以缓解制度压力。
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