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自1952年我国确立公费医疗制度以来，机关工作人员享受看病免费的待遇，一直为人艳羡。伴随企业职工社会保险制度推开，职工履行缴费义务，享受看病报销待遇，公务员独立于基本社会保险的系统之外，享受超国民待遇，这一双轨制开始成为社会批评的焦点。如今，这种超国民待遇正在发生着变革。自2012年1月北京市宣布市区县公务员已经全部纳入职工医保，我国8成省份已取消了公费医疗。本着待遇不降低的原则，建立相应的补助制度——分析公务员进入医保的决策过程、具体措施，或可对彻底消除公务员超国民待遇的改革提供借鉴。
据北京市人社局的消息称，截至今年1月1日，北京市级22万公务员全部纳入职工医保。在此之前，2010年北京各区县45万公务员已经率先并入职工医保。至此，在全国31个省区市中，24个取消了公费医疗，只有山东、广东、江西、江苏、湖北等7地公务员尚未完全与城镇职工医保并轨。此外，北京市33万中央级公务员的公费医疗改革已由国务院常务会议确定，计划2013年纳入城镇职工基本医疗保险体系。
公务员参保后待遇会降低吗？
北京市人社局有关负责人在今年早些时候曾明确表示： “公费医疗并入医保后，公务员可以有补充保险 （补充保险不是直接补贴），确保看病报销补偿水平不下降。”公务员参保后的具体待遇究竟怎样呢？这个问题不仅公务员关心，广大民众也非常关注。
北京市海淀区政府刚刚参保的公务员李强这样说： “跟以前公费医疗比，参保后看病报销比例没有下降。”
“缴费是必须的，每月从工资中扣115元，这是最大的变化，公费医疗是不缴费的。”
“能具体说一下公费医疗和参保后医疗待遇各是什么标准吗？”记者问道。
“公费医疗时无论门诊还是住院都是报销80%，检查费200元以上的自己负担一部分。参保后除了城镇职工医保的待遇外，公务员还有补助，加上这部分现在的标准是，门诊起付线是1300元，超过部分报销90%，住院起付线也是1300元，1300元以下报销90%，1300元以上，报销94%。参保后待遇还提高了一点。”
“公务员医疗补助需要个人缴费吗？
“不同单位可能情况不一样，但绝大部分是单位和个人共同缴费的，不是直接补贴，也不是全部补贴，是按一定比例补贴个人自付部分。”
北京市教育系统的一名退休人员黄先生对记者说： “据我所知，退休人员开始知道这个政策时有人提出意见，觉得自己是国家公务员，这么多年享受公费医疗，现在说改就改，一时无法接受，而且怕进入医保后待遇降低，毕竟人年纪大了，患病比以前多，医疗费用也多，比年轻人更在乎这些事。但政策讲清楚后他们知道现在待遇没有降低，也就接受了。”
不仅北京市，全国其他地区针对公务员并入职工医保几乎都出台了医疗补助办法。比如天津市2008年公布的办法是，一年内门诊累计在1万元以下的部分，在职人员补助80％，退休人员补助90％。住院费用除去城镇职工医保报销的那部分外，个人负担部分在职人员补助80％，退休人员补助90％。还有些省份只规定了公务员医疗补助的用途，但没有给出具体补贴比例和数额，而是要求各地根据自身情况确定。像四川省2001年颁布的实施意见就规定，公务员医疗补助的使用范围是职工医保最高支付限额以上，符合医保用药、诊疗范围和医疗服务设施标准的医疗费用以及医保支付范围内个人自付超过一定数额的费用，以此为指导，射洪县的办法是一年内符合基本医保标准的门诊及住院费用，个人自付超过1500元以上的部分补助70%，最高补助不超过5万元。无论具体办法如何，一个基本原则都是保证国家公务员原有医疗待遇水平不降低。
中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵强调， “公费医疗改革不是要降低谁的待遇水平，而是为了给职工提供更加充分的医疗保障，这是医保改革过程中应该坚持的原则。”
公务员应该有补充医保吗？
之前曾有舆论认为，公务员即使不再享受公费医疗，并轨后也不会跟城镇职工医保的待遇完全一样。事实也确实如此，但其背后蕴含的意义并不是负面的。
“如果参保后公务员的医疗待遇下降很多的话，会增加改革的阻力。”李强对记者说。
他介绍： “我们2003年就开始进行公费医疗转城镇职工医保的试点，那时每个人每月缴费100元，无论门诊还是住院起付线都是1800元，超过部分报销70%，比起公费医疗待遇还是有明显下降的。”
清华大学公共管理学院客座教授陈仰东分析： “各地改革中实施补助政策是过渡性措施。过去公务员医疗待遇较高，如果降得过低，势必增加改革阻力。通过补助降低改革推进难度。同时，公务员医保缴费比例较高，待遇也随之提高，有一定合理性。而且社会保障水平具有刚性增长的特点，表现在待遇上就是只能提高不能降低。所以改革之初，用补充医保的方式实现平稳过渡是非常有必要的。”
另外，我国本来就鼓励用人单位为职工参加补充医疗保险。早在企业由公费医疗改为医保时，我国就提出医疗保险制度改革的目标是建立多层次的医疗保险体系。鼓励企业建立补充医疗保险制度，以保证该企业职工医疗保险待遇水平不降低。但是，补充医保不是通过国家立法强制实施的，而是由用人单位和个人自愿参加。
某国家部委所属事业单位孙先生说： “补充医保没有强制性，参保的情况就比较复杂。对没有财政拨款的事业单位和企业来说，效益好的通常会有，效益不好的就难说了，但是公务员补充医保是肯定会有的，这可能是公众质疑的主要原因吧。”
孙先生的分析在北京某市属高校的张老师那里得到印证。张老师也是今年刚刚参保的，在公费医疗时代，他们的待遇跟公务员基本是一样的，参保后的情况如何呢？ “说实话，并入职工医保后的待遇究竟怎样，是跟城镇职工完全一样，还是学校有其他补充政策，我现在不太清楚。公务员有补充医保是肯定的，事业单位情况不一样，有财政全额拨款的，有部分拨款的，有完全自收自支的。有条件、有余力的事业单位应该也会有补充医保，学校会怎样还真不知道。”张老师说。
职工基本医疗保险只能保障最基本的医疗救治，参保患者一旦遇到大病等特殊情况，无论是公务员还是其他人，都需要从诸如大病补助或医疗救助、商业保险等其他渠道获得帮助。因此，给公务员设置医疗补助不是没有必要，只是其他单位经常缺少这方面的投入，社会公众基于 “不患寡而患不均”产生非议，也属正常，这需要继续完善医疗保障制度体系，但不能因此否定公务员医保并轨的价值和意义。
中国社科院经济研究所卫生经济学专家朱恒鹏认为，医疗补助是用人单位留住优秀员工，避免员工在不正当途径上动脑筋的一种手段，但关键是要制度的规范和透明。
公务员参保后有哪些便利？
在确定待遇不降低后，公务员发现参保后的便利其实挺多的。
北京市统计局的公务员程女士认为，最突出的方便之处表现在两个地方：一是可选择的医院多了；二是持社保卡可以即时结算。她说： “以前公费医疗时只有一家定点医院，不管什么病，不管医院擅长什么科，得了病都要在这家医院看，一些有特长的专科医院就不能去，如果去必须开转诊证明，手续麻烦不说，报销比例还要低一些。以前公费医疗时报销程序很麻烦，需要自己先垫付费用，再拿着就诊单据到单位报销，等上个把月，甚至半年才能拿到报销费用，现在持卡结算就方便多了。”
以北京市平谷区为例，公费医疗时只能选择一两家指定医院，参加基本医疗保险后参保人可选择4家定点医院和1家社区卫生服务站，并能直接到全市19家A类医院、52家中医医院和111家专科定点医院看病就医，大大方便了参保人员。在报销结算方面，公费医疗是事后报销。参加基本医疗保险后，参保人到医院就医只需交自付和自费的部分，报销部分由医院记账后与医疗保险经办机构结算，方便了患者。
除了享受医疗待遇的便利外，公务员在参保后还将拥有更大的职业选择自由。以前，公务员与城镇其他群体执行的是不同的社会保险政策，尽管待遇较高，但毕竟游离于整个社会保障的大系统之外，如果想从事其他行业势必付出高昂的代价，虽然有视同缴费的政策，但实际执行中还存在一定难度。这就会将公务员终生禁锢在体制内，公务员的人员系统只有自然状态下由退休导致的新陈代谢，而缺乏有活力的流动，如果公务员的其他保障也能与社会并轨的话，将给这一群体注入新鲜的活力。
改革的动力是什么？
公费医疗制度建立于1952年，当时中国城市医疗体制由公费医疗和劳保医疗两部分组成，职工医疗费用分别由财政资金和企业支付来承担，个人无须缴费，缺少机制约束过度医疗消费。
1998年12月，国务院开始在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革，其重要原因即是医疗费用增长过快，明显超过了社会经济承受能力。1985年至1997年全国公费医疗经费支出平均增长21.4%，大大超过了同期国民经济增长速度和国家财政收入13.6%、财政支出13.9%的年平均增长速度，其中1988年公费医疗支出竟高出财政支出的增速21个百分点，由此造成公费医疗支出占国家财政支出的比例逐年增加，由1985年的0.78%上升到1996年的1.7%，财政负担日益加重。
更严重的是，过去的职工医疗保险尤其是劳保医疗，是以企业为单位的保险系统，先天缺少抗风险能力。
家住北京市真武庙二条的杨家声老人曾是原市毛纺厂的职工，他的老伴一直没有正式工作，在家带孩子操持家务。杨老先生清楚记得，上个世纪七八十年代，机关事业单位实行公费医疗，企业实行劳保医疗，医疗费用都是靠单位报销，这对于财政拨款的机关事业单位和效益好的大国企来说不是什么难事，但对那些小集体性质的工厂企业来说，医疗费用报销就很难兑现了。杨老回忆说： “当时一些效益差的小集体单位经常拖欠职工的医药费，有制度也报销不了，就算是我当时工作的毛纺厂这样的大集体单位，在报销医药费时也是约束很多。”
后来一部分事业单位改革后，市直机关和事业单位之间以及不同事业单位之间的公费医疗待遇也都不一样了，与各自的实际财力有很大关系。北京市人社局有关负责人曾表示，有的单位大部分都能报销，有的仅几百元包干。另外，人员结构不同，疾病风险也不同，退休人员多或者职工年龄偏大的单位，疾病风险随之增加，存在苦乐不均的情况，改革的目的就是要实现原公费医疗享受人群之间的待遇公平。
上世纪90年代医改全面启动后，企业单位率先完成改革，全员纳入城镇职工医保，事业单位的改革随之启动，自2010年开始，国务院总理温家宝在不同场合多次表示，要加速推进事业单位、公务员的医疗保障改革工作，逐步将机关、事业单位医疗保障纳入医保统筹管理。在这样的背景下，近几年全国各地均迅速启动了相关改革工作。
改革的效果是什么？
某国家部委公务员林文军 （化名）告诉记者： “虽然中央级公务员还没有与城镇职工医保并轨，但这是必然趋势。从全国来看，企事业单位和一部分公务员都参保了，最后就剩中央级公务员了，参保是迟早的事。”
“如果参保，你觉得中央级公务员的医疗待遇跟公费时代相比会有什么变化？”记者问。
“我想待遇变化不会很大，应该跟现在市级公务员改革后的标准差不多吧。即使降低，也不会跟以前差别太大。无论怎样，这都是一件好事，对医改、对社保一体化意义很大，作为公务员我是非常支持的。”林文军说。
公务员参加医保，发生的医疗费用报销均有起付线、封顶线等门槛，有利于控制医疗费用不合理增长，而且单位不用背负那么大的医疗负担。
众所周知，建立完善的医疗保险体系是深化医改的重要一环，公务员参加医保对医改的意义是什么？
“公务员医保改革牵扯的费用能有多大？也就是五六百亿吧，整个医改涉及的是多大的盘子？要上万亿，公务员医保改革被媒体炒得沸沸扬扬，但并没有触及困扰医改的最主要问题。”北京大学政府管理学院教授顾昕这样评价。但中国社科院经济研究所研究员朱恒鹏认为，公务员取消公费医疗并入医疗保险，使中国的保险制度走向一体化，意义还是重大的。
西部证券驻北京公司的一位员工在接受记者采访时这样说： “我国的社会保障，城市一个样，农村一个样；城市内部，职工一个样，居民一个样；职工内部，公务员一个样，企业职工又一个样。现在医疗保险实现了职工内部的统一，无疑是好的开端。”
不管怎么评说，一项能得到百姓认可的改革总是有其成功之处的。尽管我国的基本医疗保险制度还是由城镇职工医保、城镇居民医保和新农合这三部分组成，但毕竟公费医疗已成历史，在城镇就业人员的医保方面，所有人群第一次实现了统一。
公务员医保改革的深远意义在于为民众期盼已久的公共福利均等化做出了表率。我国已经把 “实现公共服务均等化”写入中央文件，是下一步社会改革的重要内容，同时也是实现社会公平公正必然要蹚过的深水区。公共福利均等化的目标能否达到，一个关键因素是公权力机构有没有拿自己开刀的决心和勇气。这次北京市公务员以及下一步的中央级公务员的公费医疗改革展示出这种魄力，值得称赞。
