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养老基金投资保值挑战政府的公共治理能力
养老金是老年居民日常开支的现金流，需要支付安全、价值稳定。养老基金是一种被锁定至职工退休后使用的专门储蓄，其中一部分需要投入市场，通过分享经济发展成果实现保值增值目标。
养老基金入市的目的是为了各类制度化养老储蓄的投资保值，并非仅指进入股票市场。我国制度化养老储蓄包括企业年金个人账户资产、城乡居民养老保险个人账户资金等；广义还包括保险产品中的养老基金。因此，养老基金入市面对战略挑战、管理挑战和服务挑战。
引导发展战略转变
从工业化时代的土地、资本、劳动三要素的发展模型，对接信息化时代的储蓄、投资、创新三要素的发展模型，其结点是劳动和储蓄。美国养老基金存量2010年是18.89万亿美元，机构投资者的主要股东是养老金所有者，因而，发展路径是劳工选择。中国劳工收入仍处于简单再生产阶段，他们没有投资能力，由政府管理国有资产并选择投资。养老基金入市将引导中国转变发展路径——人民投资者甄别和选择值得投资的企业。近20年来，美国养老基金与中国GDP同期同比增长，从某种程度上可以说，美国人民受益于我国的改革开放，其养老基金增值了。这带给我国执政者的挑战是，如何让养老基金分享经济发展的成果。这是我国以保障民生为根本出发点、转变经济发展方式过程中一个不可回避的问题。
中国资本市场的股东主要是国有企业和市民散客，治理资本市场的压力不大，一旦养老基金进入股市，股东就是人民，若有黑箱操作，必将损害养老基金这块 “奶酪”。养老基金入市前，政府需要先 “洗手洗脸，做到净身入户”。人民不但要参与决策和披露信息，也有权根据民法原则要求上市公司和机构投资者“做出一定行为”，以维护他们的产权和收益。这个力量是巨大的，没有谁敢拿养老金开玩笑。要么拒绝谈养老基金入市，要么本着勇敢、负责的态度艰难地规范市场，在养老基金市场姑息养奸等于自找麻烦。养老基金入市伴随着人民教育、披露信息和维护人民的选择权与监督权，如果简单将其视为公共基金，由政府几个部门和几个人在缺乏治理的环境中操作，将后患无穷。
将政府推入公共治理的 “快车道”
关于养老基金入市，目前各国主要采取三分法策略：1/3进入股票市场，承受高风险，获取高回报；1/3进入货币投资，灵活机动地避险，获取适度回报；1/3购买社会基金 （如英国的环境与社会发展基金、美国的政府债券等），选择最赚钱的投资项目以保证养老基金获得稳健的投资收益，让老年人分享经济发展成果，以求社会长治久安。可见，养老基金投资保值挑战政府的公共治理能力。
急功近利的政府和急功暴利的公司不可能管好人民的养老基金。美国的经验在于打造了养老金个人账户制度，包括延期征税和受托人文化。美国的教训在于金融精英们脱离了股东利益、隐藏信息和追求暴利，这导致养老基金的不安全。中国政府既要改变某种程度上急功近利的政风，还要学会引导和支持养老金公司树立微利综合经营战略，避免患上 “美国病”。
中国政府习惯于将养老金问题视为政策，缺乏资本化和法制化的概念，挪用个人账户资金替代财政养老金预算，这些无疑将人口老龄化风险留给今后的政府处理。养老基金一旦入市，政府即步入公共治理的 “快车道”，需要很好的顶层设计，在人民代表大会、政府和专业机构之间，建立完善的决策、执行和监督体系。政府部门需要有专职的养老基金监管机构，做好监管和披露信息工作。为此，政府的决策者需要学习投资知识，省长、市长可以不买股票，但不能不学习股市和投资知识，否则就不知道如何治理养老基金市场，更不知如何代表人民利益实现养老基金保值增值的目标。瑞典有句名言，在老龄社会里，管好养老基金的人才有资格当财政部长。
养老基金受托人是对养老基金投资承担责任的人。中国需要先培育法人受托人，包括政府受托人 （在社保经办机构中建立个人账户养老基金管理中心）或法人受托人 （从优质的企业年金法人受托机构中选择），实行委托管理。同时对职工和居民开展养老基金投资教育，待条件成熟时再授权个人进行资产组合，并做择时选股的决策。企业年金的价值就在于先行一步构建了养老基金法人受托人制度，为中国养老金市场树立标杆，应当及时总结企业年金的经验和发展困境，为养老金市场开拓道路。全国社保理事会是一个比较成功的公共受托人，应当尽快完善其治理结构和法律地位。由此构建三七开或者四六开的养老金市场，法人机构承担60%-70%养老基金投资管理，以其信誉和业绩取得委托人的信任；社保理事会承担30%-40%养老基金投资管理，作为保值标杆出现在养老金市场中。
养老基金投资追求长期收益，其间既要看收益率，也要看波动率，由此形成养老基金投资经理人审慎、稳健和负责任的风格。这是资本市场的一堵风景墙和文化特征。这告诉人们，资本市场不是急功近利和鸡飞狗跳的 “闹市”，不是黑心人圈钱的 “黑洞”。管理养老基金是地道的资产管理，与融资圈钱、投机冒险是格格不入的。
养老基金入市后的个人账户管理应当升级：第一步，成为实名制的个人养老金权益记录，是与居民社会保障权益记录关联的养老金专户，在披露信息和携带转移等方面，要做到准确、及时、方便；第二步，成为个人账户持有人了解受托人业绩和选择受托人的服务窗口，这需要一支具有养老金文化与情结的专业队伍。
一方面，严重失衡的人口结构和老年赡养负担要求政府和人民尽快学会通过市场投资获得养老基金增值收益，只靠纳税人和财政收入解决养老金是没有出路的。另一方面，不能静待美国的养老基金分享我国的经济发展成果，为美国的老龄人口红利作贡献。我们亟待以倒计时的工作安排，在10年之内通过公共治理打造老龄人口红利，应对失衡的人口结构问题。我们没有退路，必须后起直追。
（作者单位：清华大学公共管理学院）
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