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深化医药卫生事业改革，是实现广大职工群众共享改革发展成果的重要途径。党中央、国务院高度重视医改工作，近期印发的《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制近期重点改革实施方案（2009-2011）》，明确了人人享有基本医疗保障的目标和多层次的医疗保障体系构架，为医疗保障体系改革指明了方向。为早日实现这一全民医保的目标，对于城镇而言，主要有赖于进一步完善城镇职工医疗保险制度，加快覆盖就业人群。
一、加强城镇职工医疗保险制度建设的重要性、紧迫性
一是城镇职工医保是基本医疗保障体系的支柱性制度，在深化医改中具有极其重要的战略地位。
《意见》和《实施方案》把基本医疗保障制度建设作为医药卫生体制改革“四大体系”之一和“五项改革”之首，充分表明了党中央、国务院对基本医疗保障制度建设的高度重视，也说明了基本医疗保障制度建设在整个医药卫生体制改革中的重要地位和关键作用。而城镇职工基本医疗保险在基本医疗保障制度建设中地位和作用又是不言而喻的。从社会保障的国际惯例来看，尽管制度安排各异，但缴费型、强调劳资双方责权统一的社会保险制度均是“社会保障”最基本、最核心的内容，决定着社会保障制度的可持续发展，中国亦然。在国家基本医疗保障体系中，城镇职工基本医疗保险制度是基础性制度安排，它以社会统筹和个人账户相结合的方式，构成了基本医疗保障制度的核心架构；强调企业和个人共同缴费，建立起国家、单位和个人权利义务统一的责任分担机制；以医疗保险基金自求平衡的方式，努力实现社会互助共济；其基金总量大，扩面工作涉及职工和退休人员、企业和机关事业单位、政府和社会各方面利益，极其复杂和艰巨性。
二是城镇职工医保覆盖面相对医改近期目标差距较大，客观要求努力实现应保尽保。
胡锦涛总书记在中共中央政治局行第十三次集体学习时强调，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步将各类人员纳入社会保障覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽保;对基本医疗保险等已有的各项保障制度，要不断完善政策，扩大覆盖面。《实施方案》提出“要扩大基本医疗保障覆盖面，3年内，城镇职工医保、城镇居民医保、新农合覆盖城乡全体居民，参保率均提高到90%以上。”总的来看，新农合参保人数和城镇居民医保参保人数，距离90%的覆盖目标已经非常接近。但就目前城镇职工参保情况看，距离3年内90%的覆盖目标差距还相当大，扩面任务相当艰巨。分阶段有重点地推进医疗保障体系改革，客观要求城镇职工医保加快覆盖就业人群，重点解决国有关破、困难企业等职工和退休人员，以及非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的基本医疗保险问题。
二、加强城镇职工基本医疗保险制度建设的政策建议
一是医疗保险立法、明确强制性，这是完善制度的先决条件。
城镇职工基本医疗保险是国家强制实施的制度安排，必须有完善的法律法规作保障。多年来，我国基本医疗保险法制建设取得了一定进展，但还存在立法层次不高、强制力度不足等问题，以至于出现覆盖面较低、部分企业拒不参保、拖欠医疗保险费用等影响职工切身利益的情况。通过国家性的医疗保险立法或者以综合性的社会保险立法来规范城镇职工基本医疗保险成为当务之急。《关于深化医药卫生体制改革的意见》提出，要“加快推进基本医疗卫生立法，明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务”。
二是降低制度进入门槛，制定合理的缴费与待遇水平。
实现基本医疗保险“广覆盖、保基本”的目标，关键在于将低收入人群纳入基本医疗保险中。目前，世界各国社会保险平均费率在30%以下的国家占70%，在40%以下的国家占90%，而我国社会保险费率超过40%6，而且多数地区采取五险合征的方式，使得基本医疗保险制度进入门槛问题凸显。更重要的是目前对灵活就业人员、个体工商户等参保缴费基数规定为当地上年度在岗职工平均工资，而平均工资统计是以国企、政府机关等为基础的，这就使得低收入就业者缴费负担沉重。在基本制度框架保持不变的情况下，必须有效降低制度进入门槛，确立适应非正式部门劳动者需要与特点的缴费和待遇水平，在保障他们基本生活的前提下，使他们能够进入基本医疗保障体系。在这一方面，一些地方的探索经验值得借鉴，比如北京市规定灵活就业人员参加基本医疗保险的，以上年本市职工月平均工资的70%为缴费基数，按7%的比例缴纳基本医疗保险费。灵活就业人员缴纳的基本医疗保险费缴费基数的6.5%纳入基本医疗保险统筹基金，缴费基数的0.5%纳入大额医疗费用互助资金。灵活就业人员不建基本医疗保险个人帐户。灵活就业人员往往收入较低，降低其缴费基数，建立大额医疗费用互助资金，不设立个人账户都是专门针对其特点所作的政策设计，对于全国其他地区具有较强的借鉴意义。
三是有针对性对困难人群参保进行的财政补助。
落实医改方案中的五项重点改革，各级政府要投入8500亿元，其中中央投入3318亿元，这些新增的投入既补供方，又补需方，但应着重于加强医疗保障体系的完善，特别是对困难人群参保进行财政补助，这是维护社会公平、实现应保尽保的应有之义。目前，全国还有部分关闭破产和困难企业退休人员没有参加医疗保险。《实施方案》指出：“用两年左右时间，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入城镇职工医保，确有困难的，经省级人民政府批准后，参加城镇居民医保。关闭破产企业退休人员实现医疗保险待遇与企业缴费脱钩。中央财政对困难地区的国有关闭破产企业退休人员参保给予适当补助”。要积极落实这部分人员2年以内参保的政策，同时建议将全部关闭破产企业退休人员和困难企业职工都纳入城镇职工医疗保险，而不是考虑确有困难的纳入城镇居民医保。其次还要明确对近3000万城镇低保家庭、下岗失业人员、重度残疾人员家庭等特殊困难群体参加基本医疗保险进行财政补助，通过财政补助、多方负担等缴费方式解决筹资难题，帮助他们参保。
四是实现退休人员医疗保险待遇与企业缴费脱钩，实行属地化管理。
目前，全国有5008万城镇退休人员纳入了城镇职工基本医疗保险，但还有900多万人缺乏基本的医疗保障，随着人口老龄化程度的提高，退休人员每年以千万的速度递增。《实施方案》指出，“关闭破产企业退休人员实现医疗保险待遇与企业脱钩。”要在巩固这一成果的基础上，在深化医药卫生体制改革方案中，继续探索全部退休人员医疗待遇与企业缴费脱钩的办法，实行退休人员医疗保险属地管理，全部纳入到城镇职工医疗保险中。因为职工退休离开企业后，应属于社会人，其享受社会保险待遇是与其在职时的贡献相关联的，不应取决于原企业现在的经营和缴费状况。各地已经进行了一些有益的经验探索，为实现脱钩打下了坚定的基础，比如北京市规定参加本市基本医疗保险的退休人员，享受基本医疗保险待遇不再与单位缴费挂钩，其门诊和住院医疗费按规定报销。已经实行社会化管理的退休人员，实行社会化管理之前由于原单位欠缴医疗保险费造成个人垫付的医疗费用，按医疗保险报销范围有关规定给予报销。建议根据各地的探索和实践，对于今后新退休的人员，可考虑累计缴费年限（含视同缴费年限）男30年、女25年且实际缴费年限不低于10年的人员到了法定退休年龄，可终身享受退休人员的医保待遇。对于已经退休人员，只要累计缴费年限（含视同缴费年限）男30年、女25年以上的即可。对于今后退休的人员不足上述规定缴费年限的，可借鉴广州的办法，需缴纳过渡性医保费。过渡性医保费按照当地参加基本医疗保险的退休人员平均医疗费用支出确定，原则上应由企业和职工一次性缴清。
