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重庆市：现行失业保险制度存在的问题分析及建议-失业保险常见问题
现行失业保险制度存在的问题分析及建议——以酉阳县失业保险制度为例□文 / 冉玲霞 彭丽芳《失业保险条例》自1999年起实施，为维护社会稳定，保障失业人员在失业期间的基本生活，促进失业人员再就业起到了重要作用。但这个制度仍处于一个初级阶段，在施行过程中，存在许多不足之处，随着失业保险制度的深入实施，尤其是在经济新常态下，也显现出它在制度设计上的一些弊端，对丰富和发展失业保险的功能和内涵产生了一定影响。为有效发挥我国失业保险制度促进就业、增强保障作用，笔者结合工作实际，剖析现行失业保险制度的不足，探索适应新常态下的新型保险制度。一、酉阳县失业保险制度发展状况1986到1993年，酉阳县失业保险征收对象仅为国营企业和实行企业化管理的全民所有单位及合同制工人的机关事业单位，收缴的基金，全部用于特困企业职工基本生活费和“送温暖”活动，没有救济金支出。1995年8月1日起实施个人缴费。1996年失业保险工作不断巩固完善，把集体企业、股份制企业拓展以及商贸股份公司纳入失业保险范围，为82名职工办理了失业保险投保手续，享受全民所有制企业职工同等待遇。当年全县参加失业保险人数达8405人，失业保险征收25.44万元，失业保险金支出14.58万元，失业救济金支出5.23万元。1999年，把城镇所有企事业包括集体、外资、私营、事业单位、城镇个体工商户纳入失业保险征收范围，提高缴费比例，失业保险金实行全市统筹，统一调剂使用。在2000年，全县企业、部分事业单位及其职工参加了失业保险，按规定履行缴费义务，享受失业保险待遇。同时按市政府明确规定，失业保险金由地税统收，实行财政补贴，通过市级调剂基金，保证了失业保险金按月足额发放，维护社会稳定。经过多年发展，失业保险制度得到了一定的推广，保障了失业人员的基本生活，缓解了就业压力，也得到很多企业和员工的认同。截止2015年9月，酉阳县失业保险基金征收560余万元，完成市基金征收目标的70%，28796人参加了失业保险。二、现行失业保险制度存在的问题（一）待遇享受高低与缴费基数高低不挂钩。失业保险过分强调共济性，对于职工和企业都有失公平。对职工而言，缴费标准与职工工资水平挂钩，工资水平越高，缴费就越多，工资水平越低，缴费就越少。但失业后，失业保险金待遇却并不按照缴费多少来确定，而是在同一区域缴多缴少一样的待遇水平。（二）过分强调共济性。按照现行的制度，若职工在法定劳动年龄期内不失业，就没有享受失业待遇的机会，个人缴纳的失业保险费也被“共济”了。对单位而言，经营状况较好、收益较高的企业，往往缴费多的企业而失业人员少，享受失业保险待遇少；效益差的企业，往往缴费少而失业人员多，享受的失业保险待遇多。这种过分强调共济性的制度设计，对于职工和企业而言都不同程度的存在权利与义务不对等、不公平，挫伤了企业及职工参保缴费积极性。（三）户籍性质限制，有失公平。按照《重庆市人民政府关于印发重庆市失业保险条例实施办法的通知》（渝府发[2004]29号）明确规定：农村户籍职工不缴失业保险费，一次性生活补助金标准按单位为其实际缴费年限应享受失业保险金标准的50%一次性发放。由此可看出农村居民不能申请以城镇居民标准缴纳失业保险，失业后也不能享受和城镇居民相同的失业保险待遇。此外，还不能享受失业保险经办机构为失业人员在领取失业保险金期间参加的职工医疗保险。因户籍性质被排除在城镇社会保障范围之外，造成户籍歧视。（四）基金支出项目范围窄，促进就业功能弱。现行失业保险制度主要是通过保障失业者在失业期间的基本生活，同时发挥社会稳定器的作用，促进失业者再就业。《失业保险条例》第二条中规定：“城镇企业事业单位职工依据本条例的规定缴纳失业保险费。城镇企业事业单位人员依据本条例的规定享受失业保险待遇。本条所称城镇企业是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其它城镇企业。”由此可见，我国失业保险的范围并没有覆盖所有的失业者，如城镇未就业的大中专毕业生和灵活就业人员等，促进就业功能不强。（五）跨省市转移失业保险渠道不畅通。目前我国的社会保险关系已经户籍化，其中规定当地户籍需要在当地参保，而与其相关的各项待遇也必须回到户口所在地领取。如果人在他乡，只要户口没有与人一起迁走，那么失业保险金就必须回到户籍所在地领取。这项规定与我国的财政体质“分灶吃饭”是紧密相关的，这也是我国社会保险统筹中的产物，这项规定必然会给部分群体带来一定的权益和经济利益的损失。《失业保险条例》中规定，城镇企事业单位失业人员跨统筹地区流动的，其失业保险关系也一并转移，在条例中却没有做出具体的规定可以转关系，但是不转保费，这样转入地会有些心不甘情不愿，大部分地方政府明确规定，劳动者缴纳失业保险，但是如果失业者户口不在本地，那么是无法享受到应得的失业保险待遇的，这种规定不合理就在于当失业后领取失业保险金必须回到户口所在地，那么这其中势必会产生路费等相关费用，从失业保险金中扣除这部分费用后也就所剩无几了。（六）失业保险标准过低，缺乏相应的配套措施。从现行规定来看，失业保险金的给付额与失业人员失业前的工资是完全脱钩的。目前我国的失业保险金的标准确定为低于最低工资标准，使失业者在领取失业保险金后难以满足最低基本生活的需要，大大削弱了失业保险功能，不能很好的发挥失业保险的初衷作用。从目前失业保险所发挥的作用来看，针对失业人员实施的职业培训、专业培训等配套工作也是不够的，这些配套措施要么基本上集中于经济发达地区的再就业服务中心，没有发挥应有的作用。（七）用人单位对失业保险的认识不够深入。认为只要不失业，就不需要参加失业保险，很多事业单位都抱有“做贡献的心理”不愿参加失业保险。员工本人也对失业保险有抵触，特别是年轻员工不愿意缴纳失业保险个人部分，甚至很多年轻员工向公司提出申请自愿放弃缴纳失业保险，希望公司以现金的方式直接补给本人。加上主观意愿失业不能领取失业保险金，很多员工认为是尽了义务却没有享受到权利，更加不愿参加失业保险。三、对策及建议：当前，随着国际金融危机对全球就业的影响进一步加深，国际经济下行趋势明显，我国经济发展的不确定和不稳定因素增多，就业形势严峻。新形势、新情况和新问题，赋予了失业保险新的任务和内涵，也给失业保险带来了严峻挑战。失业保险必须站在新的起点、谋求新发展、迎接新挑战，以保障失业人员基本生活为基本要求，以促进就业与预防失业为抓手，全面发挥功能作用，提升保障水平。（一）取消户籍性质限制，促进就业公平。大批农民居民涌入城市打工、居住，但是却没有享受和城镇居民同等的社会保障待遇，本来就是不公平的政策，失业保险应顺应时代发展，取消户籍限制，让农村居民有权利申请以城镇居民标准参加失业保险，享受同等待遇。（二）利用基金引导功能稳定就业、预防失业。调整失业保险基金中用于技术培训、转岗训练的费用比例，加强引进专业技术人才，同时设置专项资金，根据相关产业政策的需要，对企业特殊困难时期进行就业补贴、培训补贴和高级专业技术型人才引进补贴，帮助其改善就业环境，提升企业核心竞争力，增大其求存图强的机会，使企业既可以在短期减少解雇员工的情况，又可以从长远提供更多的就业机会。（三）认真做好失业保险基金监管和失业动态监测。一方面，要完善失业保险基金的收支制度，切实加强失业保险基金的日常监管，强化内部控制，严格支出使用程序，确保基金绝对安全；另一方面，失业保险基金管理部门必须如实做好基金使用账单，定期向社会公开基金使用情况，接受社会的监督，防止基金滥用。与此同时，为了准确判断就业形式，了解失业动态，国家进行了失业动态监测指导，各地积极配合做好失业动态监测工作，也能有效促进就业、维护经济平稳推进。（四）建立多渠道的失业保险筹资方式，逐步提高失业保险的水平。提高失业保险金标准，一方面要考虑国家的保障功能，另一方面还要考虑企业的缴费能力。在我国必须按照政府、企业、个人三者共同负担的原则筹资失业保险金，实行个人缴费，体现了权利和义务的对等，可以增强职工个人的参保意识，同时也拓宽了资金来源渠道，有利于增强失业保险基金的承受能力。要不断调动劳动者个人参保的积极性，合理分配政府、企业和个人三方的负担比例，不断拓宽失业保险基金筹措的社会渠道。（五）探索失业保险跨省市转移新模式。利用全社会普及的社保卡，建立基金内部转帐制度，使不同地区之间转移失业保险关系可以自动接续，使失业者在领取失业保险金时可以不受到户籍的限制和制约，当失业保险参保者发生跨统筹地区变化时，其失业保险关系也可以一起转移过去，缴纳失业保险费的年限应合并计算，其失业保险待遇应根据迁入地区的标准而定，失业保险金可以在工作地区领取。当失业保险参保者在失业期间到外地居住时，可凭卡在居住地领取失业保险金，这种既方便了失业者，也体现出权利和义务对应的性质，促进劳动力自由流动。（六）加大失业保险政策宣传力度。失业保险工作虽然已经开展多年，失业保险条例也颁布多年，大部分企业和职工对失业保险制度存在模糊的认识，仍需要大力宣传。要通过深入园区企业、乡镇、社区以及工地宣传等形式，同时利用报刊、广播电视、网站、微信等媒体，大力宣传失业保险的参保缴费、待遇享受、经办程序等相关政策，营造全社会知晓失业保险的良好氛围。（作者单位:酉阳县就业服务管理局）
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