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党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，同时也提出了在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度”的任务。党的十六届五中全会进一步明确提出：加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，基本建立新型农村合作医疗制度，有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度，认真研究制定应对人口老龄化的政策措施。农村社会保障体系是我国社会保障体系的重要组成部分，也是薄弱环节，建立和完善农村社会保障体系是全面建设小康社会和建设和谐社会的重要内容，是迫切需要破解的难题。
建立农村社会保障体系的必要性：第一，有利于直接增加困难农民收入和提高农民对未来的预期和消费信心，解决亿万农民的后顾之忧，必将提高农民的消费能力，改善农村消费环境，稳定农民消费预期，极大地刺激农民消费行为，实现扩大内需、推动经济稳定持续增长的目标。第二，有利于加快解决“三农”问题。第三，有利于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，减轻家庭负担、增加农民福利，促进社会和谐，缓和社会矛盾，降低社会风险，维护社会稳定，实现国家长治久安的战略目标。第四，有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战。第五，能使农村逐步摒弃传统的“养子防老”观念，从而扫除农村计划生育的最大思想障碍，有效控制农村人口的过快增长，顺利落实农村计划生育政策。
从制度经济学的角度分析，任何制度变迁都是需要成本的。建立农村社会保障制度是一项重要制度变迁，也是需要相应的成本。这些成本主要包括三项：一是推行成本，主要包括宣传费用和执行费用。推行成本只是该制度总成本中的一个很小份额；二是直接受益农民承担的费用成本。农村社会保障制度的建立与执行所需要的资金，大部分将来自于农民自己，少部分可以国家财政拨款的方式予以解决。三是财政社会保障费用成本，这是建立农村社会保障制度政府要支付的最主要的成本。在任何现代国家，社会保障最终兜底的或作为最终担保的都是财政。对城乡居民进行强制性的社会保障是公共财政的基本职能之一。在公共财政的建设过程中，要消除“越位”和“缺位”。农村社会保障恰恰是目前财政收支项目当中的一个非常重要的“缺位”领域。因此，国家财政应当义不容辞地承担起建立农村社会保障制度的应尽责任和制度变迁成。本。从目前各地试行的范围来看，主要包括农村养老保险、新型农村合作医疗、农村最低生活保障和农村五保户供养四项制度。根据现行的制度框架，建立农村社会保障制度的财政成本大致如下：
一、农村养老保险制度的财政成本
在现阶段实行“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的办法是符合农村实际的，这里关键是要把握好“为主”、“为辅”、“扶持”的度。针对目前集体补助比重过小、国家扶持微乎其微的状况，应适当提高集体补助的比重，加大政府扶持力度。假定实行完全积累的个人账户制，被保险人按月支付保险费用，农村养老保险费用按农民人均纯收入的10%缴纳，可由参保农民出资大部分(约50%)，由农村集体经济出资中部分(约30%)，由国家财政出资小部分(约20%)。2005年，全国农民人均纯收入为3255元，月均纯收入271元。按10%缴纳养老保险费27.1元，其中财政出资20%，实际月金额为5.42元，财政年出资65元。全国农村的劳动力总量约4亿，财政年出资总量将达到260亿元左右。
同时需要考虑的是，我国农村目前还有6000多万65岁以上的老人，这部分人群是不可能实行完全积累的个人账户制，而必须实行现收现付制的。按照农村最低生活保障线理论标准，即每人每年需要给付大约911元养老金(月均76元)，全年需要资金546.6亿元。考虑到农村老人还有土地保障以及家庭子女保障的因素，国家不应也无法全部包下来。可行的办法是：农民土地保障和家庭保障与财政补助保障结合起来，土地保障和家庭保障承担60%，财政补助承担40%，随着国家经济发展和财政状况进一步好转，财政承担比重可以逐步调整。就40%比重计算，各级财政需要投入资金218.6亿元。
二、新型农村合作医疗制度的财政成本
新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。国务院于2003年1月出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，并在农村合作医疗的筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了不同程度的创新和突破。新型农村合作医疗制度的一个重要创新之处，是对地方财政和中央财政筹资及其数量标准进行了明确规定。国务院规定，从2006年起，对每位参保农民中央财政出资20元，地方财政出资20元，参保农民出资10元。并逐步扩大试点覆盖面，2006年达到40%，争取2008年在全国基本推行，确保2010年实现基本覆盖农村居民的总体目标。我国现有农村人口8.07亿，按40%的农村人口参加农村医保，需要各级财政投入129亿元；按80%的农村人口参加，每年需要各级财政投入258亿元；若全部农村人口参加，则需要各级财政投入资金322.8亿元。
三、农村最低生活保障制度的财政成本
农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。我国从2003年起开始有步骤地推行农村最低生活保障制度。建立最低生活保障制度，必须科学界定贫困标准和最低生活保障线。最低生活保障的对象应当是没有解决温饱问题的贫困人口(即绝对贫困人口)。中国农村绝对贫困标准(2002年人均627元)是根据满足普通农村人口的最低生存需要的食物和非食物消费需要制定的，其中食物支出部分占全部支出的83%。这一标准低于人均一天一美元的国际贫困线，但事实上各国的最低保障线也往往低于国际贫困线的。考虑到近几年的物价上涨因素，2005年我国农村绝对贫困线标准为685元左右，农村绝对贫困人口也降至2365万，占农村人口的2.6%，这些贫困人口(人均年纯收入低于685元以下的人口)主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的人群，他们的人均纯收入约为580元左右。如果按照绝对贫困线标准对农村绝对贫困人群进行最低生活保障补助，各级财政需要投入资金24.4亿元。
但是，从理论上讲，确定农村最低生活保障线标准，需要考虑四个主要因素：(1)维持农民最基本生活的物质需要；(2)农村经济发展水平；(3)物价上涨指数；(4)地方财政和村集体的承受能力。各地应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。1996年国家确定的全国农村贫困线标准是基本生活费支出占农民人均纯收入的27.5%。根据这些数据及目前地方财政与村集体经济的承受能力较低的实际情况，较为科学可行的最低生活保障线标准应为基本生活费支出占农民人均纯收入的28%左右。2005年我国农村人均纯收入为3255元，按28%计算，农村最低生活保障线标准应当确定为，911元。假定绝对贫困人口的人均收入仍然为580元，每人每年；需要财政补差331元，全国绝对贫困人口仍然按2365万计算，则需要财政补差总量为78.28亿元。
四、农村五保户供养的财政成本
农村五保户是一个特殊的困难群体，是需要国家予以特殊关照的社会成员。国务院最近公布了新修订的《农村五保供养工作条例》，新条例明确规定，供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地平均生活水平的提高适时调整。农村五保户供养资金由财政支付。目前我国符合供养条件的农村五保户计570万人。但调查显示：截止到2004年底，只有328万户农村五保户得到了供养，其余242万户农村五保户(占比高达42.5%)并没有享受到应有的救助。新条例第11条规定，地方财政要在预算中，安排农村五保供养资金。有农村集体经营收入的地方，可以从农村集体经营等收入中，安排资金用于补助和改善农村五保户的生活；农村五保户将承包土地交由他人代耕的，其收益归五保户所有。具体办法由省级人民政府自行规定如同时，中央财政对财政困难地区的农村五保户供养，在资金上给予适当补助。此外，五保对象是未成年人或已满16岁仍在接受义务教育的，应当保障他们依法接受义务教育所需费用。按照不低于上一年当地村民一般生活水平合理制定五保户供养标准的原则，2004年全国农民人均生活消费支出2185元，全国符合供养条件的农村五保户计570万人，按此计算，2005年我国农村五保资金需求量为124.5亿元。
以上四项农村社会保障制度的基本建立，各级政府财政大致需要投入资金1000亿元，占2005年全国财政支出33708亿元的3%，相当于2005年国民生产总值182300亿元的0.55%；也只是相当于2005年全国城市就业和社会保障财政支出3649亿元的27.4%。财政投入并不是很大，但却能使占全国人口60%左右的群体因此广受其益，并必将产生巨大的经济效益和社会效益。
同时需要说明是：第一，以上1000亿元的财政成本数字估算存在重复计算的情况。如在农村养老保险人群中，65岁以上老人中有一部分是属于五保户；在农村最低生活保障人群中，也有大约20%属于五保户。这部分人群在宏观分析中意义不大。第二，以上计算也有忽略不计的因素。如在计算农村最低生活保障补差中，对贫困人群(老、弱、病、残、幼等)的收入增长因素没有精确计算，大概可视为忽略；农村五保户中未成年人或已满16岁仍在接受义务教育的，财政应当保障他们接受义务教育所需经费，在这里也忽略不计；农村五保户供养资金总量中，集体经济收入补助和农村五保户将承包土地转让代耕的收益作为农村五保户供养资金的来源，可以抵消一部分财政支出；第三，有些计算因素时间跨度不同。如建立和完善农村养老保险制度的时间可能较长，完全可以将财政制度成本逐年摊销(即进入财政支出基数)，但这里作二次性计算，只是一个理论成本的匡算；新型农村合作医疗的财政费用成本也有这个问题，如果制度不变，到2010年才需要财政完全承担巨大成本。而且随着时间的推移和经济发展以及人们物质生活水平的提高，几乎每项因素都可能有较大的变动。这些问题都是与经济理论研究的缺陷有关。第四，上述四项制度已经沉淀了相当一部分财政制度成本。如新型农村合作医疗、农村最低生活保障、农村五保户供养等三项制度已经试行了一段时间，尤其在东部地区巳普遍实行，大量财政成本已经沉淀和摊销。截止2003年底，全国已有1870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险，参保农民5428万，积累基金259亿元，198万农民领取了养老金；到2005年底，新型农村合作医疗试点已扩大到671个县，惠及1.77亿农民；有28省(区、市)、2300个县(市)已初步建立社会救助体系的基本框架；北京、辽宁、江苏、广东、四川等13个省、直辖市分别建立了农村低保制度，有581万农村居民享受最低生活保障，963万人接受定期救助，等等。这些资金投入都已进入财政支出基数，其中相当一部分可以抵消以上四项制度建设的财政成本。因此，今后需要财政投入的资金成本增量并不是很大，按照目前国家的财政经济实力是可以承受的。
