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农民工是我国改革开放以来城市化、工业化过程中出现的一个特殊社会群体。目前，农民工已经成为我国产业工人的主体。相关资料表明，农民工人数已占产业工人总数的60%以上。目前90%以上的采矿工、80%以上的建筑工、70%以上的纺织工都是农民工。而流动在城市的农民工就有1.2亿人之多。
长期以来，农民工被排除在城市社会保险制度体系之外，是城市中的弱势群体。现在，为农民工建立社会保险已经基本成为政府、农民工乃至农民工雇用单位等的共识。虽然一些人担心为农民工建立社会保险，会抬高劳动力价格，从而削弱我国在国际经济竞争中的比较优势。但相关实证研究表明，给农民工建立社会保险，虽然会在一定程度上抬高劳动力价格，但我国在国际经济竞争中仍然具有很强的劳动力价格优势(王德文、蔡防等，2005)。另外，从制度伦理的角度来看，为农民工建立社会保险，才能体现制度公平性，让广大人民共享经济发展成果，才符合建立社会主义和谐社会的根本要求。
自1998年广东省颁布《广东省社会养老保险条例》，将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系试点以来，中央政府和一些地方政府陆续出台了一系列建立农民工社会保险制度的相关政策。由于缺乏统一的中央政策，各地农民工社会保险目前尚处于起步阶段，存在多种模式并存的局面。如上海市实行农民工综合社会保险政策，将各种社会保险险种一次性纳入农民工社会保险。而大多数城市则采用现行城市社会保险制度直接扩面的办法，为农民工办理养老保险、医疗保险和工伤保险3大社会保险。所谓直接扩面，就是将农民工直接纳入城市现行社会保险制度体系之中。但由此却导致了一个比较突出的问题：农民工参保率低、退保率高。
1、困境：农民工参保率低、退保率高
农民工社会保险参保率低。劳动和社会保障部调查资料显示，目前我国1亿多农民工社会基本养老保险总体参保率仅为15%，并且参保者中能够按照现行政策规定达到15年以上缴费并工作到退休年限领取养老保险金的人数更少。在社会医疗保险方面，农民工总体参保率更低，仅为10%。而在失业保险与生育保险方面，农民工则基本没有参加这两项保险。
农民工社会保险退保率高。一方面是农民工社会保险参保率低，另一方面，综合各种相关资料又显示，参与城市社会保险的农民工退保率却很高，并且还在逐年攀升。福州市2005年有10多万农民工参加养老保险，但当年退保的农民工就达4万人，退保率高达40%左右。另据有关资料，截止 2004年末，广东省农民工社会基本养老保险参保人数为421万人，而2004年农民工退保人数为 142万人。广东省东莞市2005年有105万农民工参加社会基本养老保险，但该年就有40万人退保，退保率也为40%左右。
2、农民工参保率低、退保率高原因分析
2.1农民工参保率低、退保率高并不表示其不需要社会保险
农民工在城市里要遇到各种社会风险。其一，农民工要遭遇失业风险。李强、唐壮2002年对在北京务工的农民工调查表明，农民工是城市中失业比率最高、失业最频繁的群体。2002年农民工遇到过失业问题的比例为45.4%。失业中，最长失业为 1—2个月的占55.5%，失业3—5个月的占 25.2%，失业6—11个月的占12.6%，失业12个月及以上的占6.7%。失业使许多农民工生活陷入困难。其二，农民工要遭遇疾病风险。虽然大多数农民工为青壮年，但其往往从事高强度的体力劳动，居住、饮食等生活条件差，所以疾病发生率较高。李强、唐壮的调查表明，2002年生过病的农民工比例为46%，其中生过3次及以上疾病的农民工比例为17%。在疾病医治花费方面，农民工人均支出为891.88元。他们的调查数据还显示，93%的农民工生病后用工单位分文未付，只有7%的人得到过用工单位支付的部分药费。其三，农民工面临养老保险困境。农民工年轻力壮的时候在城市务工，而当他们因为伤残丧失劳动能力或者年龄较大时，不得不离城回乡。现行制度导致农村把青壮年劳动力输送到城镇，而城镇却把伤残病弱的农民工退到农村，把抚育子女、赡养老人等社会负担都抛给农村，是一种城乡不等价、不合理的交换形式，也是城乡差距日益扩大的重要原因。
由于城市农民工面临如此高的社会风险，故其需要社会保险的意愿十分强烈。已有许多针对农民工社会保险要求的实际调查充分表明这一点。如李群、吴晓欢等对北京、上海、江苏、浙江、山东、广东等东部10个省、市的农民工大样本调查显示，农民工在城市生活面临着各种社会风险，他们很需要工伤保险、医疗保险、失业保险、养老保险等社会保险。可见，目前农民工参保率低、退保率高的现象并不意味着农民工不需要社会保险。
2.2现行城市社会保险制度不符合农民工需求
2.2.1现行城市社会保险制度不符合农民工流动性大的特点
农民工群体具有流动性大的特点。据劳动和社会保障部有关调查资料，仅有20%—30%的城市农民工在一个单位工作满3年以上。而绝大多数城市采用现行城市社会保险制度直接扩面的办法，将农民工纳入进来，不符合农民工流动性大的群体特点。这里以社会保险中最为重要的养老保险为例来予以说明。按照城市现行养老保险制度规定，参保农民工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金。这种规定对农民工而言很不现实。
其一，城乡社会养老保险存在割裂。虽然大多数农民工是青壮年，但是他们一般很难在城市工作 15年以上，待他们年龄超过40、50岁的时候，大多数会回到农村生活。而目前，农村社会养老保险尚处在艰难初创阶段，覆盖面极小。这意味着，如农民工户口所在农村地区尚未建立养老保险，则农民工就无法将自己原先在城市的养老保险转回去。即便是一些农村建立了养老保险，也与城市存在制度性的分割，很难得到转移。
其二，城市之间社会养老保险存在割裂。农民工流动性大，工作地点很不稳定，他们经常在不同城市间流动寻找工作机会。而当前我国城市社会保险制度是各自为营，统筹层次低，导致了农民工在不同城市流动就业时，难以将在原先就业城市建立的社会保险移转到目前所在的就业城市。至于农民工以后还会不会继续回到原先的城市打工，则充满了不确定性。于是，他们不得不将自己在原先就业城市的社会养老保险账户注销掉，忍受不能提走养老保险统筹账户资金的损失，只能提走个人账户资金。可见，城乡、城市之间社会保险制度的割裂，不符合农民工群体流动性大的基本特征。
2.2.2现行城市社会保险缴费比例过高，不符合农民工收入水平低的特点
由于城市的制度性歧视和人力资本低等因素的共同作用，农民工就业主要分布在城市次级劳动力市场的劳动密集型行业和非正规就业部门，收入水平要比城市居民低许多且很不稳定。而现有城市社会保险制度基本上规定农民工按照与城镇居民一样的标准缴纳各种社会保险费用，这对他们来说是比较重的负担。如广州市农民工月工资不足 1000元，农民工仅参加养老保险，每月就需交纳 100元，占其工资的10%左右。这对于大多数农民工来说是笔不小的数目，他们维持城市生活已捉襟见肘，难以承受这么高的社会保险。
大多数地方为便于操作，规定办理社会保险需要按照基数缴费。如浙江省规定，职工缴费工资低于上一年度全省职工月平均工资60%的，按全省职工月平均工资60%确定。广州市则规定，按照月平均工资55%的基数缴费。这对那些月工资水平低于当地职工月平均工资缴费基数比例的农民工来说，实际上提高了他们的社会保险缴费比例，加重了缴费负担。2003年，广州市职工月平均工资为 2353元，按照基数是月平均工资的55%计算，即 1294元。该市农民工每月按8%的养老保险个人应缴比例计算，个人需要缴费103元。而实际上，当年在广州市的农民工月平均工资还不到1000元。
在这样的不符合农民工特点的社会保险制度下，农民工参保率低、退保率高就不足为奇了。在现行社会保险制度下，农民工退保会使自身利益受到损失。其—，退保时农民工只能得到个人账户上的资金，而不能得到由用人单位为农民工所交纳的统筹账户资金。据测算，广东省每名参保1年的农民工退保，就将向当地养老基金“贡献”1348元。其二，在现行城市社会保险制度下，缴费年限越多，个人以后领取的社会保险金水平越高。而农民工转移到其他城市重新办理社会保险，缴费年限要重新起算。即便如此，农民工还选择退保，这是其在现有社会保险制度安排下的无奈而又不失理性的选择。
3、不符合农民工需求的社会保险制度供给产生的原因
新制度经济学采用古典经济学的供求理论范式来研究制度，认为只有制度供给满足制度需求时才能实现制度均衡。而当制度的供给与需求二者不相符合时，则为制度非均衡。这时，在制度需求不变的情况下，只有改变制度供给的数量和结构来使之与需求相符合。
在我国，制度供给往往采取强制性方式，即由政府设计并颁布，而很少出于自发形成，这很容易导致无效的制度供给。一般来说，自发形成的制度则不会存在这种情况。但由于制度具有公共产品的属性，个体理性的制度需求者会存在“搭便车”的机会主义行为，于是导致制度供给的短缺。可见，自发形成的制度一般不会“自给自足”，由政府供给制度则有可能解决这个问题，但却往往导致了另外一个问题的产生：无效的制度供给，即政府供给的制度不符合社会需求。
