保险知识汇总我国总结英国救济法的经验

在2006年3月召开的“两会”期间，据《法制日报》等媒体报道，备受社会各界关注、早在2003年就已列入十届全国人大立法规划的《社会救济法》正由民政部组织起草。而我国的社会救济一般包括贫困救济和灾害救济两大方面。这表明，我国规模庞大的社会贫弱群体，尤其是2300多万绝对贫困人口的救济问题，终于提上了国家基本立法的层面，开始进入了我国高层公共决策的视野。在这种背景下，借鉴西方国家贫困救济制度设计和立法工作的成功之处，结合我国绝对贫困的实际情况，从学术探讨的角度对我国绝对贫困救济的立法提出理论构想，无疑是具有重要的理论创新意义和实践参考价值。

一.英国济贫制度的发展及其经验总结

作为历史最为悠久的一种社会现象，贫困是经济、社会、文化贫困落后现象的总称。但它首先指的是经济范畴的物质生活贫困，即在物质资源方面处于匮乏或遭受剥夺的一种状况，其典型特征是不能满足基本生活需求。依贫困程度的不同，贫困又可分为绝对贫困和相对贫困两大类。其中的绝对贫困(亦称生存贫困)，是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要，也就是我们通常所说的“食不果腹，衣不遮体，住不避风寒”的状况。而相对于发达国家，今天的发展中国家所面临的贫困问题则主要是绝对贫困问题。作为世界上人口最多且发展不平衡的发展中大国，我国不仅在今后相当长的历史时期内都会普遍存在相对贫困问题，而且迄今为止仍存在突出的绝对贫困问题。据国务院扶贫办在 2006年9月公布的最新消息，到2005年底我国仍有绝对贫困人口2365万人，如果参考“赤贫”的国际标准，我国低于每天收入1美元的人口则超过1亿。

长期以来绝对贫困都是困扰人类社会经济发展的“绊脚石”，因而时至今日反贫困仍然是世界各国的首要任务。在人类反贫困的历史中，西方国家在近代前后开展的贫困救济占有相当的地位。这些在政府的主导下，建立反贫困的社会救济体系，对绝对贫困者及其家庭给予了经济或物质上的帮助，确保其维持基本的生活状态的国家中，最具代表性的是英国。

(一)近代以后英国贫困救济制度的发展简史

早在1536年，英国就颁布了《亨利济贫法》，它标志着英国政府开始为解决社会贫困问题承担一定的职责。1601年英国颁布了历史上有名的“伊丽莎白济贫法”，正式确立了政府对于救济穷人的责任。这是欧洲最早出现的国家济贫制度，也开辟了现代社会救济制度之先河。该法首次正式确认了政府负有对没有工作能力的贫困者提供帮助，帮助贫困的孩子去做学徒，给身体健全者提供工作，以及保障穷人的最低生活水平等方面的责任和义务。该法令规定，济贫基金以每户固定缴纳的税款为主，较为富裕的地区须征税补贴贫困地区。该法令还将救济对象分为三种，区别对待。通过设立教区的贫民监督官和教区济贫委员会，建立贫民教养院、贫民习艺所，组织贫民和孤儿习艺所等措施开展院外救济。1834年，英国政府颁布的新济贫法大体上继续了“旧济贫法”的内容框架，只不过将济贫权力由分散改为集中，将济贫方式由原来的居家救济(院外救济)改为院内救济。

十九世纪中后期开始，英国社会经济的发展使得传统的以济贫法为核心的贫困救济制度已经难以有效地解决日益复杂的社会问题。于是，以社会保险为核心的新型社会保障制度开始逐步在英国创立(其标志为1908年英国养老金法和1911年国民保险法的颁布实施)，传统的济贫制度由此逐步“退居二线”，成为新型社会保险制度的有益补充。

1948年，英国政府颁布实施了国民救济法，并正式用其取代延续了近350年的济贫法制度。这标志着现代社会保障制度框架内的社会救济制度在英国的正式确立。国民救济法确定隶属于国民保险部的国民救济局为各类社会救济事务的管理机构，将无能力参加社会保险者，不具备领取社会保险津贴资格者，以及已经失去了继续领取社会保险津贴资格者界定为救济对象，并确定了国民救济的具体标准。该法还规定，国民救济的各项支出均由议会批准的拨款承担；获得国民救济的条件是个人的收入不足以解决其基本需要；国民救济在实施过程中需要对申请者进行家庭收入状况调查。其后，随着英国经济社会的发展，国民救济制度也进行过多次修改，主要是逐步提高国民救济的标准。

(二)英国济贫制度的设计的经验总结

从历史的角度来看，以英国为代表的欧洲国家在近代前后开始实施的济贫制度，对于促进社会贫困问题的解决起到了重要的作用。而且，英国等西欧各国的“济贫史”也有力地证明了一个基本的原理：对于解决生存贫困问题，政府主导的社会救济有其自身独特的优势——能够将有限的资金有针对性地用到需求更为迫切的人身上。

我们考察英国的贫困救济制度发展的历史便不难看出，从英国传统社会的济贫法制度，到其现代社会保障体系内的国民救济制度，在制度安排上具有鲜明的历史继承性。而且，不管是其传统社会的济贫法制度，还是现代社会的国民救济制度，从设计思路、技术安排到制度特征等多个角度来看，都具有诸多的共性。这些“共性”，更多地反映的是西方国家对济贫实践规律性的把握，因而也是其济贫实践的成功经验。概括起来，这些可供我们重点参考的经验之处主要表现在以下几个方面：

1.国家对贫困救济承担基本责任的原则。英国济贫制度演变的轨迹反映出政府济贫责任的强化。正是基于政府承担着对社会贫困者提供救济的基本职能和责任，现代社会的贫困救济制度大多是在政府主导下建立起来的，主要表现为政府通过立法确定济贫或救济制度，投入税收收入等公共资源，进行国民收入的再分配，成立专门的机构来负责实施和管理，在法制化的轨道上进行运作整套制度或体系。而且，在实践层面，英国还比较注重中央到地方的各级政府的职责分工，以及监管、协调机制的构建。

2.区别对待、分类管理的原则。英国历史上的各种贫困救济制度都强调了对社会的贫困者进行区别对待的原则。如旧济贫法将有劳动能力的人和没有劳动能力的人分开，国民救济法则将国民救济的标准设置成几类不同的情况和标准。这一原则既是解决贫困救济问题的客观要求，也体现了社会救济兼顾“公平与效率”的规律性特点。

3.救济内容的综合性。无论是英国历史上的济贫法，还是其战后实施的国民救济法，都强调了综合性救济的方式。如济贫法中规定的救济内容既包括对穷人、残疾人、病人和老年人捐赠物资来进行生活上的援助，也包括地方政府对有劳动能力的贫困者提供就业方面的便利，还有对沦为乞丐的青少年儿童提供旨在使其有一门谋生手艺的职业培训，1948年生效的国民救济法，则对贫困者提供了住所或房租补贴、家庭收入补贴及其他相关服务。可见，英国的贫困救济都是一种综合性的救济，其内容包括生活资助、就业扶持、住房或房租支持等相关援助与服务。

4.在所需资金的筹集上，突出了以政府出资为主要方式的原则。如济贫法规定，国家济贫的资金主要通过济贫税筹措，而国民救济法则规定实施国民救济所须支出由经议会批准的财政拨款负担。这种资金筹措方式既体现了政府济贫责任的落实，也有效地保障了贫困救济的资金到位。

5.在救济的对象和操作程序上，强调了对象的特殊性，即只有那些依靠自身无法解决基本生活(其直接原因是收入过低)的贫困者。同时，在操作程序上，都强调了接受者(或申请者)要经政府确认或审查的程序规定。英国进行国民救济时对申请者进行资格审查的依据标准为官方贫困线。这种资格确认的技术性程序安排，实际上也是为确保有限的资源分配到急需救济的特定群体(基本生活无法解决的贫困者)身上。可见，贫困救济对象的特定性和程序的特殊性是紧密相联的两个基本问题。

如上所述，英国历史上的诸多以济贫为核心内容的救济制度或法令，在基本理念、主要原则、制度内容和框架体系等方面都具有其内在的“共性”，这些制度的。“共性”，既从一个侧面反映出了贫困救济的内在要求和客观规律，也对我国绝对贫困救济的立法具有相当的理论与实践参考。