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1997年，国务院颁布《关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定》，提出将社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度在全国统一起来。“统账结合”的基本养老保险制度规定，企业按照工资的20%缴纳费用，进入统筹基金；个人按照基本工资的8%缴纳费用，进入个人账户。统筹基金限于银行协议存款和购买国债，个人账户资金参考同期银行存款利率和物价指数确定记账利率。2005年颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步明确了扩大覆盖范围，做实个人账户，建立基本养老金正常调整机制和发展企业年金的政策主张。2009年底，国务院办公厅下发了《关于转发人力资源和社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》，2010年1月1日开始实施，明确将农民工纳入到城镇企业职工中。养老保险参保人的身份得到了统一，中断就业后的养老保险关系可接续，并异地携带社会统筹（部分资金）和个人账户资金（全部）。至此，我国基本养老保险制度改革迈出历史性步伐。
在现行的“统账结合”养老制度中，社会统筹部分实行现收现付制。这种模式实质上是“代际转移支付”，即在职劳动者将部分收入转移给退休者。从资金供求关系看, 该模式的优点是不必担心由于经济波动、通货膨胀、严重自然灾害和其他灾难，如战争给养老金基金带来损失，缺点是当期财政负担较重。
在社会养老基金由地方政府混账管理的情况下，个人账户基金往往成为空账，而且规模不断扩大。自1997年国务院颁布《关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定》，提出将社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度在全国统一以来，据专家测算，基本养老保险个人账户的空账规模从1997年的140亿元，增长到2008年底的1.4万亿元。那么，这种现收现付的统筹基金和“空转”的个人账户相结合的养老制度是否具有可持续性呢？
我们认为，从中短期看，这种制度安排在财务上仍可持续。主要是基于以下两个方面的原因：
一是财政收入以及国家社保储备的持续增加和社会养老替代率下降。1994年至2008年，国家财政收入持续实现每年超过15%的增长，超过GDP和职工工资总额的增速，财政收入占GDP的比重从1994年的10.83%上升到2007年的20.57%，职工工资总额占GDP的比重从1990年的15.81%下降到2007年的11.32%。财政收入与城镇职工工资总额的比例从1995年的77.06%上升到2007年的181.71%，国家财政实力大为增强。而且，2000年，国家组建了全国社会保障基金，通过财政划拨和国有股转持等多种渠道筹集资金，2009年该基金资产总额已经达到7765亿元，为应对老龄化积累了一定的国家养老后备资金。另外，城镇职工基本养老保险的替代率从1999年的77.3%下降到2008年的47.67%。从以上分析可以看出，不断增长的财政收入和资金储备在一定时期内仍有能力承担养老保险支出。
二是覆盖面扩大，缴费人数增加，养老保险基金出现结余。从联合国《世界人口展望2000》和中国人口信息研究中心的预测数据来看，虽然老龄人口在持续增长，但就业人口也还在增长。2000年以来，每年增加600万至1000万人，到2025年中国的就业人口才达到顶峰。这还是按照现行男性60岁、女性55岁退休统计，如果适当延长工作年限，到65岁至67岁退休，男女一致，那么人口红利的时间还将进一步延长。另外，我国计划生育政策也有一定调整空间，适当增加出生率。而且随着城市化进程，不断将农村劳动人口转化为城市劳动人口，劳动效率将大幅提高；将农民工纳入养老保险体系中，缴费人数不断增加。2005年至2007年每年城镇缴费人数增加7％左右，到2008年城镇缴费人数增长了9％，养老基金结余从2004年的2975亿元增加到2008年的9931亿元。所以，从财政和人口两方面来看，现行社会养老保障体系的支付压力在财政可承受范围之内。
但从长期来看，在我国这种基本养老制度的可持续性将会遇到严重困难。随着人口老龄化和人均寿命的延长，老年人口在总人口的占比不断扩大。截至2008年底，我国60岁以上老年人口达到12.0%，并还将以年均3.3%的速度增长，据联合国预测，2050年我国60岁以上老人占比29.9%，65岁以上老人占比22.7%。如果延续现有的社保统筹现收现付体制和个人账户“空转”，根据专家的预测，2050年我国公共养老金实际隐性债务总额将达到97万亿元，是我国GDP的3倍，是我国当前财政收入的20倍，势必给未来的财政形成巨大的压力。国务院总理温家宝在十一届全国人大三次会议中外记者会上表示，我国要建成一个中等发达的国家，至少要到本世纪中期；要真正实现现代化，还要上百年的时间以至更长。因此，到本世纪中期，我国仍是一个发展中国家，将会出现老龄人口不断增加，不仅劳动人口占总人口的比率下降，而且绝对数量也将下降。届时，整个社会正处于现代化进程中，我们将遇到发达国家不曾遇到的未富先老的困境。
社会养老体制的完善
我们认为，一个好的养老保险体系的评价标准应该包含4个方面：公平性、安全性、效率性和可持续性。在公平性方面，可以通过社会统筹机制和全国社会保障基金储备方式来解决。在安全性方面，需要通过监督管理体制改革，建立基金监督与基金管理运作相分离、相互制约的公开透明的管理运营机制来确保养老基金安全。在效率性方面，需要通过运营机制改革，实现专家理财，专业化机构运作，引进竞争机制，扩大参与的投资机构和投资范围，提高投资运作效率，维护委托人的权益。最后，在可持续性方面，一是通过基金缴费、投资收益积累，做到当代人养当代人；二是随着积累资金的扩大和财政现收现付比例相对减少，确保财政具有长期支付能力。
在我国现行的养老保险体系中，社会统筹部分实行现收现付制，由财政兜底，设立全国社保基金，确保最低养老金的支付，有助于消除老年贫困，保证养老体制的公平性，这符合国际上政府提供最低养老保障的趋势。基本养老保险体系中引入个人账户，实行完全积累的模式，主要有两个目的：一是在个人缴费和未来待遇之间建立起密切联系，引入个人责任的机制；二是账户资金实行市场化投资，以获取较高收益，提高退休待遇水平。但由于目前账户基金与统筹基金“混在一起”实行相同的投资管理方式，提高安全性和收益性的初衷远未实现。分析基本养老保险个人账户存在的问题，主要有两个方面：
一方面，政府监督职责和资金的管理运用混同，存在系统性风险。当前个人账户的投资与管理采用“个人缴费、地方管理、中央负责”的模式。这种模式显然存在激励扭曲、利益冲突的问题：个人缴费，却无法参与对其账户的监督管理；地方管理，却无持续保持个人账户资产完整性的硬约束责任；中央负责，却不能有效控制地方借混账经营而导致扩大的资金缺口，（中央财政对养老保险制度的补贴数额越来越大，1997年50多亿元，1998年100多亿元，1999年200多亿元，2000年400多亿元，2001年400多亿元，2002年408.2亿元。2003年各级财政补贴530亿元，中央财政补贴474.3亿元；2004年各级财政补贴614亿元，中央财政补贴522亿元；2006年各级财政补贴971亿元，中央财政补贴774亿元，2007年、2008年各级财政补贴分别为1157亿元、1437亿元。数据来源于各年《劳动和社会保障事业发展统计公报》）积累资金投资所蕴含的种种风险，以及由此衍生的其他一些制度外矛盾。在“统账结合、混账经营”模式下，社会统筹账户与个人账户同属于一个机构管理，企业缴费和职工个人缴费计入社会保险经办机构的同一个“基本养老保险基金收入户”，并一起转入到财政部门开设的“社会保障基金财政专户”。而在地方一级的管理中，个人账户制度的行政管理权、基金运营权和监督权集中在社保部门，为个人账户基金的滥用、挪用、违规投资等行为提供了便利，不利于保证个人账户的独立性和完整性。
另一方面，投资收益率低，影响职工权益和制度可持续发展。个人账户的管理和基金投资运作是基本养老个人账户制度中的两个核心环节，关系到个人账户制度的成功与否。只有当基金积累之下的养老基金的投资收益率大于通货膨胀率和工资增长率之和时，基金积累制在同等缴费水平下提供的养老金替代率水平才高于现收现付制。也就是说，个人账户投资面临的首要任务是如何战胜通货膨胀。其次，在此基础上实现尽可能多的收益。长期以来，我国个人账户基金的投资局限在银行存款和国债上，投资收益率不容乐观。
如果选取一年期银行存款、三年期银行存款和三年期国债作为投资参考工具，在扣除通货膨胀率之后，1994年至2008年的平均利率水平分别为-0.11%、0.73%和1.25%。如果将1994年至1995年这两个通货膨胀特别严重的年份提出，1996年至2008年的平均实际利率有所提高，分别为1.35%、2.13%和2.46%。这样的利率只是起到保值功能，投资增值的能力十分有限。2010年4月20日，中国社会科学院发布《2010年社会保障绿皮书（中国社会保障发展报告：让人人享有?
