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失业保险制度的未来选择
随着我国经济体制改革的深入，失业会日益加剧，新的世纪里，我国市场经济运行机制将日趋完善，既是社会"安全阀"，又是改革"减震器"的失业保险制度将走向何方？在社会保障改革进程不断深入的背景下，为了回答这个具有重要理论和现实意义的问题。有必要先回顾我国失业保险制度的演变趋势，再分析现在、未来面临的挑战等，据此选择失业保险制度未来的发展方向。 一、失业保险制度的历史演变从失业保险制度产生、发展、完善的过程可以发现该制度变化是遵循一定的规律和趋势的。我国失业保险制度自1986年建立以来，已从制度象征演变成为有效的制度。具体说来，演变趋势如下：（一）从《国营企业职工待业保险暂行规定》到《国有企业职工待业保险规定》，再至《失业保险条例》，失业保险制度的规范层次逐步提高。（二）从职工不缴费到缴费、失业保险责任从企业独自承担到企业、劳动者双方分担，越来越强调权利与义务的结合。（三）从仅适用国有企业的四种人员扩大到适用国有企业七类九种人员，再到适用城镇事业单位和企事业组织，失业保险的覆盖面不断扩大。（四）从规定企业按其全部职工标准工资总额的1%缴纳到企业按照全部工资总额的0.6%缴纳待业保险费，再到按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费，单位职工从不缴费到缴费，缴费水平逐渐提高；失业保险待遇水平从以救济水平为依据到以收入保障为依据，待遇水平也是逐渐提高。（五）从三部法规中可看出，管理部门越来越专业，失业人员的登记制度，失业金申领程序也越来越严格，管理从不规范逐步走向规范。（六）失业保险基金从实行市、县统筹，到在直辖市和设区的市实行全市统筹，统筹层次逐步提高，有利于根据大数法则在更大的范围内调剂使用基金。（七）从没有规定监督机构，到笼统的规定，再到《失业保险条例》设多个专门机构监督，监督力度逐渐加大。（八）通过直接或间接两方面的规定来推动失业人员再就业，就业导向越来越突出，在推动就业方面失业保险制度起了越来越大的作用。上述这些在失业保险制度的发展过程中产生过作用的特征和规律，在一定程度上，或多或少会影响我们对未来失业保险制度的选择。 二、失业保险制度面临的挑战任何制度都是不断发展，不断完善，不断适应新形势，制度每一次调整能否达到"发展"和"完善"的预期效果很大程度上取决于是否与新形势相适应，是否具有前瞻性，也就体现为制度在选择过程中是否充分考虑到制度面临的潜在的威胁和挑战。 （一）就业增长与经济增长带来的挑战毫无疑问，经济增长一方面可以促进就业增长，另一方面经济要想保持持续，高速的增长也需要就业增长，尽管在经济发展的某个特定阶段，付出"就业"方面的代价，可以换得局部的效益，如国有企业减员增效。但当付出的代价大到恶化已经严峻的就业形势，威胁社会稳定时，也必然会阻碍经济的发展，当前和今后一个时期，我国企业形势依然严峻。事实如下： 1、越来越大的供需差距从劳动力供给看，"十五"期间，新生劳动力每年达到1400万人，城镇登记注册的下岗失业人员截至到2001年底已达到1250万人。同时农村剩余劳动力已有1.5亿人以上，"十五"期间每年还要新增加农村剩余劳动力500万-600万人，劳动力供给将是一个数以亿计的庞大群体。而从劳动力需求看，劳动和社会保障部2001年发布的分国62个城市城市劳动力市场第三季度职业供求信息就已经显示，100个求职者只有75个就业岗位，供给就已大于需求。2002年，各大城市的就业形势依然严峻，以北京市为例，劳动力市场供求比例大致为1.4:1，即100个求职者中仅有71个就业岗位，供求矛盾从此可见一斑。中国已经加入WTO后，将来各行各业会逐渐融入国际市场竞争中去，这样一来，虽然在新兴产业、新兴正规部门和非正规部门会创造新的就业岗位，但在传统正规部门会进一步摧毁大量旧的工作岗位，而且我国现在和将来一段时间都将处于摧毁的旧工作岗位远远超过新创造的岗位的第一阶段。预示着劳动力市场的需求会进一步减少。可更为严重的是，一方面由于下岗职工在劳动力市场上的竞争力较弱，再就业率将会逐渐下降，失业大军将不断扩充；农村剩余劳动力的增多，每年的外出流量仍会大于返乡量，劳动力的供给将会不断增长。 可见，劳动力供给与需求的矛盾将越来越尖锐。 2、经济增长对就业的弹性逐渐降低由于结构调整，技术进步和改革深化产生下岗失业人员，经济增长创造的就业机会有限并在不断减少，就业弹性在20世纪90年代下降到0.1左右，每年实际增加的就业岗位只有500万-600万个左右。我国在1991年以前我国的就业弹性是比较高的，同1991年以前相比较，1991年以后，就业弹性迅速下降。尤其是在90年代的最初几年，就业弹性很低，事实上，根据发达国家的经验，随着经济发展水平的提高，弹性一般是逐步下降的。从20年世纪90年代的情况来看，由于中国处于经济转型的时期，故此就业弹性有所波动，但总的趋势是随着经济增长速度的上升，就业弹性有所下降。这一趋势无疑是使就业形势"雪上加霜。"这预示着我国一直高速发展，可以提供的就业岗位是不断减少的。按目前的就业弹性，如GDP年均增长7.8%，每年大约提供560万-700万个就业岗位，五年共提供2800万-3500万个就业岗位；"十五"期间，企业自然减员腾出的就业岗位大约有4000万个，两项合计，"十五"期间劳动力总需求为6800万-7500万个岗位，这也就要求我们开阔思路，寻求解决就业问题的新办法。除此之外，由于劳动力市场尚不健全，产业结构的不合理，投资不足等也加重了就业压力，因此，如何解决劳动力需求不断减少与劳动力供给持续增加的矛盾，以缓解严峻的就业形势是当前我国面临的难题，也是对失业保险制度的一大挑战。 （二）新型就业方式带来的挑战在我国经济体制转轨过程中，由于经济改革，产业结构调整或重组，曾使大批职工失去工作岗位。目前中国已经加入WTO，由于经济全球化带来的竞争将更加激烈，加之人们生活观念、就业观念的变化、经济的全球化，所有这些定会带来就业方式的多样化，临时就业，弹性就业、劳务式工作将大量出现。而就业方式的多样化也符合我国当前和将来一段时间解决严重的就业问题的政策选择。我国政府现实行积极的促进就业政策，千方百计扩大就业规模。而新的就业方式定会带来新的劳动力需求，在一定程度上缓解就业压力。同时，伴随着就业方式多样化产生的将是不规则的失业，是针对传统就业方式的传统就业保障制度不能解决的。在将来，从事临时性工作、工作时间短的人会越来越多，因为没有达到最低缴费期限，就没有资格享受社会保障权益的人会逐渐增多。如何适应新情况，是否覆盖？部分覆盖？全部覆盖？这也是失业保险制度面临的一个挑战。 （三）并轨带来的挑战下岗"这个具有中国特色的、过渡性的名词担任的使命即将宣告终结。到2003年底，所有下岗职工都要出中心，转换身份进入市场，寻求再就业，到那时，目前这种过渡性"双轨制"保护机制将告结束，企业排出的富余人员将依国际惯例，直接表现为裁员或失业，其保障也相应地由失业保险承担。"虽然下岗再就业中心的建立，曾为失业保险制度的发展，完善提供了缓冲的时间，但"并轨"依然是现行失业保险制度面临的一大挑战。可通过以下两点说明： 1、失业大军"猛增"根据张左已部长在十六大小编招待会上的介绍，自1998至2002年上半年，全国累计有下岗职工2600多万，最终到底有多少人下岗还不得而知。而自1998年政府大规模实施再就业工程以来，全国才有1700多万下岗职工实现再就业。据此推算在2003年底并入失业保障的下岗职工有可能达到1000万人。而2001年底，全国城镇登记失业人员是730万人，全年共有469万名失业人员享受到不同期限的失业保险待遇。增加的规模将远远大于现有规模，带给失业保险的冲击是不言而喻的。即使城镇登记失业率自2002年起一点也不增加，到2004年，仍有二千万人失业。 2、沉重的支付压力下岗职工并入失业保险后，如果继续按照现行制度，失业保险将难以应付如此沉重的压力。可以通过预测下岗职工完全"并轨"后，即2004年失业保险基金的收支来看其影响。失业保险金的收入在国家财政投入不大的情况下，主要是靠征收失业保险费得到的。失业保险金的年收入应该等于参加失业保险的人数乘以月缴费基数（并不等同与实际工资）、乘以12，再乘以0.03（企业、员工缴费比例相加），就可以得到。2001年，全国参加失业保险的人数为10355万人，比2000年减少54万人。全国失业保险基金收入187亿元，比上年增长16.8%。对这些数据加计算，发现人均年缴费基数为6020元（2001年全国城镇平均工资达到10870元），即每月失业保险缴费基数为500元。考虑到失业保险制度的强制性会逐渐增强，参加失业保险人数按1.2亿人计算，考虑到经济发展，通货膨胀等因素，年缴费基数按7000元计算，这样，得到失业保险基金收入也就252亿元。再来计算失业保险基金的支出，2001年用于保障失业人员基本生活费用支出88亿元，为保障下岗职工基本生活向国有企业再就业服务中心调剂资金45亿元，本年实现基金盈余54亿元，到2001年底，全国失业保险基金滚存结余226亿元。全年共有469万名失业人员享受到不同期限底失业保险待遇。到年底领取失业保险金人数为312万。在此基础上，可以算出每位失业人员在2001年内（每人的失业期限不同）得到的失业保险平均金额是2256元。假设2004年，领取失业保险金的人数为失业人员的一半，即一千万，由于下岗人员就业竞争力不强，在劳动力市场中处于弱势，其失业时间将长于正常失业人员，而且由于其庞大的人口基数，因此，失业保险金平均金额必将大幅度提高，而且由于经济的发展，人们生活水平的提高，失业保险待遇水平也将必然提高，因此，我们将2004年的失业保险平均领取金额定为3000元，那么，仅失业人员基本生活费一项就300亿元，已经超过当年收入了，更别指望失业保险支付就业指导，技能培训的费用了。在上述保守的估计下，"并轨"尚且对失业保险带来如此的冲击，而管理成本提高，基金管理不善等现实问题的存在定会使将来实际形势更加严峻。当然，除了认识到面临的挑战外，还应对现行制度"体检"，作出"论断"，然后"对症下药"也是必不可少的环节，但是鉴于理论界对失业保险覆盖面的问题，失业保险费的征收、管理、发放等问题已进行了大量，深入的讨论，在此不再赘述。 三、失业保险制度的未来选择失业保险制度产生、发展、完善的演变趋势及现在，未来面临的挑战均影响失业保险制度未来的选择。从失业保险制度的演变过程和发展趋势可看出失业保险制度的规范形式将走向法制化，管理将更加规范化、监督主动化等，这些是失业保险作为一项制度安排未来必然的选择。而这并非全部的选择，失业保险现在和未来面临的激烈挑战则要求失业保险制度，除了遵循制度自身发展、变化的演变规律以外，还有走出"失业保险"独特的道路，才能实现预期目标，实现其应的价值。因此，严峻的形势也就要求： （一）就业保障-失业保险制度未来发展的主要方向现阶段我国面临的最大的挑战是就业，失业将成为社会中最敏感，最棘手的问题。无论对个人还是家庭来说，就业才是避免贫困和消除依赖性的可靠途径。失业保险制度的两大任务一是保障失业人员的基本生活，二是促进失业人员再就业，在就业形势严峻，"并轨"压力巨大，新的就业方式大量出现的时代背景下，失业保险促进就业的功能应该当然地被强化，应该成为失业保险制度未来发展的主要方向。可以说，这是国情决定的，是适应时代的必然选择。同时，失业保险制度作为一项制度，在完善过程中也会遵循较"共性"的发展方向，正如前所述：法制化、规范化、社会化等也是失业保险制度未来的方向。就业保障的发展方向是从功能、任务的角度来谈的，是失业保险制度的主要目标，是相对"个性"的发展方向。就业保障是指失业保险制度不仅仅是关注失业人员在失业期间的基本生活保障，而主要是采取各种措施和手段促进失业人员就业，从根本上解决生活问题。就业保障型失业保险与传统的失业救济型失业保险相比，显得更主动，是从更深层次上解决失业人员的生活问题，而管理、监督、规范则是实现就业保障目标的手段。既然已确定就业保障是失业保险制度未来的发展方向，有必要性谈一下采取哪能些有针对性的措施和手段，为如何将现行制度转变成就业保障型的制度提供一些建议。 （二）核心措施-有助于实现就业保障构建就业保障型失业保险制度，不可能一蹴而就，就是再远大的目标也要转化为一个个切实可行的计划方案，采取一些实际有效的措施。"千里之行，始于足下"，构建就业保障型失业保险制度需要从以下一些具体工和入手： 1、突出就业导向化失业保险是通过提高现金援助，为失业者赢得求职的缓冲时间，有时间寻找"适合"自己的工作，以此开展生产自救，帮助失业者重新就业。突出"就业导向"，是为了激励失业者尽快就业。手段是：1）失业保险水平不宜高，避免"养懒汉"现象。做到这一点，要保持失业保险待遇水平与经济增长相适应，以避免出现西方福利国家中的"失业陷阱。"2）拉大失业保险待遇，使失业保险待遇与领取时间挂钩，如随着领取时间的推移，失业保险金额度逐渐降低。失业期越短，当期给付额就越高。3）调整失业保险基金支出结构，加大就业指导、技能培训等促进就业方面的投入，为实现就业保障型的社会保障制度提供资金上的保证。4）抑制解雇，通过资助不景气而被迫缩小规模的企业；对企业为职工内部转岗培训所需设施提供长期低息货款等方式抑制企业的解雇行为，从而减少失业，达到既减轻失业保险负担，又促进就业的目的。5）愿意从事简单工作可以获得工作补贴。为了促进就业，不少欧洲国家的失业保险结构对于愿意从事比自己能力低下的工作失业者给予一定的工作补贴。这一点值得我国失业保险制度吸取。 2、鼓励失业人员参加培训首先应将失业登记部门与劳动部门，职业介绍部门合在一起，在失业人员进行失业人员登记，办理失业金申领程序的同时，就进行职业介绍登记，参加劳动技能的培训，以提高再就业效率。另外，根据我国下岗失业人员较多，而且年龄偏大，学习新技术的意识较差和学习能力较低的情况，可以采取对培训成绩较好的学员进行奖励的激励政策，鼓励失业人员积极参加培训。 3、运用先进的信息管理技术最大限度地享受科技进步的成果，运用先进的电子信息技术来提高管理效率将是失业保险制度实现就业保障的重要手段。随着劳动力市场的逐步完善。劳动者可以跨地区流动，我国地区辽阔，为了在更大的范围内配置人力资源，促进失业人员再就业，运用先进的计算机技术建立遍布全国的职业介绍网是必要的，以便为失业者提供最新、最全的就业信息，从而增加再就业的机会；同时还需要完善技能培训网，以帮助失业人员找到自己想参加的培训，帮助其提高个人技能，提高就业竞争力，促进失业者再就业。 4、合理扩大适用范围 从就业模式上讲，随着就业方式的多元化，从事非正规就业的人越来越多，应该尽可能扩大失业保险制度涵盖的就业模式种类，以适应新形势的需要。从企业的组织形态上讲，当拖欠保险费已不是个别企业的行为时，除了采取相应的行政惩罚手段外，我们有必要反思一下制度的"合理性"，是不是违背了多数人的意愿？反思并不同于妥协，而是指更客观、冷静地分析现实，理性的决策者通过"反思"定能做出更明智的选择。以小规模的私营企业来说，本身竞争力就不强，经营难度大，人员变动频繁，缴纳失业保险对于他们来说意味着更高的人工成本和更繁杂的手续，会进一步消弱他们的竞争力，为此，他们会尽可能地少雇佣员工，这实质上与就业形势严峻，政府鼓励失业人员采取灵活多样的就业方式的目的是背道而驰的。鉴于此，在将来，在考虑是否适用城市务工农民、农村剩余劳动力，国企隐性失业人员，新进入劳动年龄而找不到工作的失业者时，不能盲目地追求"扩大"，应该结合国家的产业政策、就业政策，经济发展阶段等综合考虑，并非范围越大，实施效果就越好，应该考虑合理性的问题。总之，在我们已经到意识失业保险制度对市场经济的健康发展，社会的安全稳定具有重要意义的基础上，只有充分考虑面临的挑战，才能在社会保障的改革中，准确选择失业保险制度未来的发展方向，才能将我们最初对失业保险制度怀有的一份纯粹的"期待"转化为客观的现实。 作者：杨方方
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