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无忧保失业保险早报：2015年年末召开的中央经济工作会议提出，推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新；积极稳妥化解产能过剩，是2016年经济社会发展特别是结构性改革任务的关键点之一。化解产能过剩，是主动调整产业结构和转变经济发展方式的重要手段之一。然而，这一过程中不可避免将产生职工失业、转岗、再就业等诸多问题。能否妥善解决这些问题，关系到社会稳定与和谐发展的大局，这一过程中形成的区域性潜在失业风险需要高度重视和认真治理。
我国化解产能过剩人员分流安置情况
根据国务院化解产能过剩指导意见，到2017年我国将基本实现产能规模基本合理、发展质量明显改善、长效机制初步建立的目标。各地区化解产能过剩的任务目标差异很大，受影响职工人数差别很大，所承受的经济社会压力也不尽相同。除钢铁业外，并没有统一、明确的产能压减量化目标，这对准确掌握全国受影响职工的规模造成较大困难。
根据调研各省反馈的数据，华北、东北、西南等化解产能过剩重点地区受影响职工规模比较庞大。综合调研数据看，受影响职工具有以下特点：总体年龄偏大，长期从事某一行业导致技能单一，学历和技能水平偏低，跨行业和跨地区转移就业意愿低，民营企业职工的参保缴费情况不佳，因此，实现再就业的难度很大。
化解产能过剩对未来就业形势的影响及关键问题
一是化解产能重点地区的经济下行压力加大，地区性支柱产业经济效益的严重下滑，不利于保持就业稳定。我国经济下行压力较大，伴随经济下行的是支柱产业经济效益的严重下滑，河北、山西、辽宁2015年1-11月规模以上工业企业利润总额分别下降8.2%、126.4%和30.2%，亏损企业分别增长19.9%、17.2%和26.8%，亏损总额分别增长14.4%、28.3%和38.1%。尽管重点地区目前的城镇登记失业率继续保持较低水平，但就业结构性矛盾更加凸显，就业岗位数量有所减少，重点群体的就业困难程度加大，潜在失业风险明显增加，未来保持就业稳定将面临更大挑战。
二是部分就业稳定器的功能将逐渐丧失，重点地区未来的就业形势将更加严峻。在化解产能过剩初期，化解工作更多是一种有计划的政府行为。然而，随着经济下行压力加大和产业调整加速，化解过剩产能的动力机制开始由政府外部推动为主向市场内在驱动为主转变，过剩行业企业因低迷的市场和巨大的冗员包袱而不得不放弃内部安置方式。
三是化解过剩产能中就业结构性矛盾会更加突出，各地情况差异较大，区域性失业风险有所增加。当前我国只将钢铁等五大行业确定为产能严重过剩行业，但实际上，煤炭、石化等传统行业和光伏、风电等新兴行业，都不同程度地存在产能过剩问题。而且，以钢铁为代表的一些行业的产业链比较长，主业不景气将影响到上下游相关行业更多人员的就业。此轮调整中，各地区的情况差异较大，京津冀及周边受影响最大。特别是产能过剩行业高度依存型地区将面临更加严峻的就业形势，这些地区因产业结构不合理而短期内难以吸纳大量受影响职工。因此，在全国总体就业形势保持平稳的同时，未来在这类地区发生失业风险的可能性将增加。
四是现行政策预防失业、促进就业政策的效果并不理想，尚缺乏系统性应对区域性失业风险的解决方案。首先，我国现行政策是将与企业解除劳动关系而且登记失业的职工确定为就业扶持对象，但目前大部分受影响职工因处于待岗、培训、放假、内退等潜在失业的状态，而被排除在就业扶持政策之外。其次，2013年10月以来中央和地方政府推出了一系列使用失业保险基金促进就业的政策，但由于这些政策存在企业申请稳岗补贴的资格条件比较严格、稳岗补贴的资金支持力度明显不足、缺乏鼓励企业吸纳就业的条款等问题，政策效果并不十分理想。再次，我国大力推行鼓励创业带动就业的促进就业措施，但政策对象尚未考虑到支持化解产能过剩企业积极转型来安置职工。最后，我国尚未建立全国统一的失业预警政策体系，目前尚处于部分省份进行试点阶段，已形成的一些试点地区的失业应急预案相对比较粗糙，缺乏可操作性的配套措施。
几点政策建议
第一，明确政府在经济调整中促进就业中的基本责任，承认政府责任的有限性和兜底性，坚持依法行政。
在市场经济条件下，政府促进就业的责任更多体现在加强劳动力市场监管、提供公共就业服务、实施困难群体就业援助、建立就业托底机制、保持社会稳定等方面。政府在促进就业中应处理好与市场的关系，最重要的是建立与运行劳动者自主择业为主导，市场调节就业为基础，政府促进就业为动力的就业机制，坚持市场性兼顾特殊性原则、效率优先兼顾社会稳定原则、长效机制与短期政策相结合原则。各级政府要坚持依法行政，在法律规定的职权范围内，对促进就业的各项工作进行管理。
第二，兼顾长期发展与短期应对，健全完善现行就业扶持政策体系，同时尽快建立经济调整中的专项就业扶持政策。
从长期来看，未来市场力量将成为化解过剩产能的根本动力，因此，有必要确立市场力量主导的长期政策导向，健全完善现行就业扶持政策体系和相关的劳动保障制度，使得劳动力市场充分发挥决定劳动力配置的作用。从短期来看，建议建立一定时期内针对重点行业的经济调整中的专项就业扶持政策，加大政府财政资金投入力度，促进企业加快转型升级，稳定岗位，保障生活，促进就业。首先，要提供各种促进就业的专项补贴，包括：鼓励企业转型升级安置现有职工，支持企业开展受影响人员的技能培训，鼓励非受影响企业积极吸纳化解产能过剩中受影响的职工，鼓励并促进在化解产能过剩中关停企业的中小企业主二次创业并带动就业，鼓励潜在失业的职工进行创业并提供相应的资金和培训支持等。其次，要更好发挥失业保险预防失业的作用，一方面降低企业申请专项就业补贴的条件，提高企业稳定岗位的补贴标准；另一方面将现有政策适当放宽，在一定时间内给予潜在失业的职工一定的社保和岗位补贴，并提供相应的公共就业服务。
第三，分清轻重缓急，在逐步建立全国统一的失业预警制度框架的同时，尽快在化解产能重点地区建立失业应急预案。
我国《就业促进法》已经明确规定县级以上人民政府建立失业预警制度，但由于我国各地区发展水平的巨大差异，建立全国统一的失业预警制度框架还需要一定的时间。面对此次经济调整中重点地区存在较大的失业风险，建议尽快在这些省、市、县建立省级统一的失业预警制度框架和失业应急预案。国家及地方财政应加大资金支持，进一步加强失业动态监测，将经济调整涉及的重点行业企业全部纳入监测范围，为失业预警和失业调控提供更为科学的决策依据。地区性失业应急预案包括组织体系及分工、失业监测、失业预警、失业调控等多方面的内容，需要各级政府牵头，协调政府各部门的力量，共同参与制定并切实执行，形成合力以有效控制失业总量，保持就业局势基本稳定。
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