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无忧保失业保险早报：11月3日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，建立更加公平更可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。适当降低社会保险费率。完善社会保险体系。为帮助读者更好地学习理解《建议》精神，本期社会保障版特刊登专家对此的解读。
□金维刚
近日，党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，根据全面建成小康社会和实现党中央提出的第一个百年目标的要求，明确提出了十三五时期我国经济与社会发展的主要目标和任务。其中，对建立更加公平可持续的社会保障制度作出了全面部署，为十三五时期推进社会保障领域的各项工作指明了方向。
实现社会保障全覆盖
按照党的十八大报告提出的社会保障发展方针，把实现社会保障全覆盖放在首位，要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。为此，从2014年7月开始，人社部在全国组织实施全民参保登记计划。这次五中全会提出要全面实施全民参保计划,这就更加明确地强调实施这一计划的主要目的是为了实现全民参保，并且在十三五时期基本实现法定人员全覆盖。
近年来，参加各项社会保险的人数持续增长，社会保险覆盖范围迅速扩大，我国在三年前已经基本实现全民医保的基础上，正在走向全民社保的新时代。在养老保险方面，到2020年基本养老保险的参保率应达到95%以上，总人数应达到10亿人，才能基本实现法定人员全覆盖。随着机关事业单位养老保险制度改革在全国范围内全面实施，将有5300多万名机关事业单位工作人员和离退休人员被纳入城镇职工基本养老保险覆盖范围。预计到2015年底，参加养老保险的总人数将接近9亿人。因此，在十三五时期，还需要新增1亿人参加养老保险，平均每年新增参保人数为2000万人。此外，在失业保险、工伤保险和生育保险等方面，也要通过推进相关领域改革和加大扩面征缴力度，促进这三项保险的法定人员全覆盖。
实行职工基础养老金全国统筹
目前，我国在城镇职工基本养老保险方面实行省级统筹，但除北京、陕西、黑龙江等极少数地区实行养老保险基金统收统支之外，绝大多数地区的省级统筹是采取省级预算管理方式，提取省级调剂金。因此，各地养老保险基金还处于分散管理的状况。由于目前我国各地区社会经济发展不平衡，各地区之间养老保险政策不统一，单位和个人缴费和待遇水平参差不齐，各地养老保险基金收支与结余不平衡，不同地区基金积累的差距非常大，全国一半以上的结余资金主要集中在东部少数几个省市，而中西部地区都要靠中央财政提供不同程度的补助资金来确保养老金按时足额发放，地方财政负担也不均衡。此外，养老保险关系在跨省之间转移接续方面受到多种因素的制约，也不利于在养老保险方面实现社会公平。养老保险符合大数法则，统筹层次越高，基金规模越大，基金在筹资、支付、调剂以及抗风险等方面的能力越强。因此，将城镇职工基本养老保险的统筹层次提高到全国统筹是很有必要的，势在必行。
实行城镇职工基础养老金全国统筹的主要目的，是在全国各地区实现职工基本养老保险政策的基本统一，并根本解决跨地区流动就业人员的养老保险关系转移及其权益保障问题。同时，实现全国统筹将进一步扩大养老保险基金调剂范围，逐步改变各地区养老保险基金收支与结余不均衡的状况，提高基金承受能力和资金使用效率。实行基础养老金全国统筹的关键在于合理划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任，明确双方的事权与财权相对应，各负其责，共同支撑养老保险制度以及基金的平稳运行。随着全国统筹的实现，将有利于增强养老保险的公平性，适应流动性，促进养老保险的可持续发展。
完善职工养老保险个人账户制度
个人账户是我国城镇职工养老保险制度实行统筹基金与个人账户相结合制度模式的重要组成部分。在城镇职工基本养老保险制度改革过程中，由于没有妥善解决转制成本或历史债务问题，在统筹基金不够当期支付养老金的情况下，透支个人账户资金，导致个人账户空账规模不断扩大，逐年积累而形成巨额空账。目前，全国有13个省开展做实城镇职工基本养老保险个人账户试点工作，做实个人账户难度极大，进展缓慢。截至2014年末，试点地区做实个人账户资金累计结余只占个人账户累计记账总额的一小部分。当前，各试点地区做实个人账户试点工作普遍陷入困境，进退两难，继续做实个人账户的阻力越来越大。是否做实个人账户，是城镇职工基本养老保险制度的基础性问题，涉及基本制度的定型、基金长期收支平衡、费率调整，直接影响养老保险制度改革成本预测，还关系到全国统筹方案的设计，并涉及转轨成本和人口老龄化对基金收支以及财政投入压力在不同时期政府之间的责任分担问题。如果不再做实个人账户，将使城镇职工基本养老保险制度从制度建立初期确定的部分积累制明确转变为现收现付制。不论是否做实个人账户，都应当坚持统账结合的制度模式，进一步完善现行个人账户制度，依法保障个人账户的合法权益。
建立基本养老金合理调整机制
在基本养老金调整方面，自2005年以来，为解决企业退休人员养老金水平偏低和双轨制导致的企业与机关事业单位退休人员待遇差的问题，国务院已经连续11年提高企业退休人员的养老金，每年提高10%。这种措施对于解决过去企业退休人员养老金水平较低、与机关事业单位退休人员养老待遇差距过大的问题发挥了重要作用。但是，另一方面，由于多年来采取行政手段提高企业退休人员养老金，使制度规定的养老金计发办法受到影响，没有形成合理的养老金调整机制。此外，经过连续大幅度提高企业退休人员养老金，少数地方出现一些企业在职人员工资低于当地退休人员养老金水平的倒挂现象。也有的地方出现基层事业单位退休人员养老金低于企业退休人员养老金水平的反向待遇差现象。同时，连续十多年大幅度提高企业退休人员养老金待遇也导致加大基本养老保险支出压力，使一些地区的基金积累不断减少，难以为继。显然，采取行政手段提高企业退休人员养老金的做法不可持续，迫切需要加紧建立兼顾各类群体的、合理的养老金待遇调整机制。
为此，要坚持公平合理的基本原则，适当考虑相关因素，既要使退休人员基本生活得到保障和逐步提高，能够适当分享经济发展成果，又要将待遇调整控制在基金和财政所能承受的范围之内。为此，基本养老金调整要形成与居民生活费用价格指数和职工工资增长挂钩机制。同时，要统筹考虑机关事业单位、企业和城乡居民的基本养老金调整，逐步建立统筹各类人群基本养老金的合理调整机制。
大力发展年金及商业养老保险
在多层次养老保障体系建设方面，由于我国绝大多数企业仍然没有建立企业年金，作为多支柱的养老保障体系中的第二支柱是一个短板，导致养老保障体系存在着严重缺陷，表明企业年金作为补充养老保险的功能还非常薄弱。截至2014年末，全国建立企业年金的企业只有7.33万个,与全国现有数以千万计的各类企业总数相比，显得微不足道。企业年金覆盖职工人数只有2293万人,不足城镇职工基本养老保险覆盖人数的6.8%，这表明93%以上的参加基本养老保险的企业职工都没有企业年金。2007-2014年的八年间，参加企业年金人数占城镇职工基本养老保险参保人数的比重从4.8%只增加到6.8%，八年仅增加2个百分点，这表明增长速度非常缓慢，反映了企业年金发展受到严重制约。
在今年实施机关事业单位养老保险制度改革之后，职业年金制度将会广泛建立起来，覆盖人数所占比重将远远超过企业年金，并且此后在发展速度上也将远远超过企业年金。在不久的将来，职业年金将在补充养老保险领域处于领先和主导地位，与企业年金形成很大的反差。随着职业年金的迅速发展壮大，也将对企业年金形成倒逼态势，从而在一定程度上刺激和带动企业年金的发展，使企业年金迎来新的发展机遇。
在十三五时期，应当通过制定必要的优惠政策扶持和促进发展各类补充养老保险。要进一步完善税收优惠政策，将单位供款的免税限额从现有的5%逐步提高，促进企业年金和职业年金制度的广泛建立。研究制定并实施有关个人向企业年金或职业年金以及储蓄养老计划供款的税收递延政策。今后，随着城镇职工基础养老金实现全国统筹和养老保险基金投资运营，养老保险基金的筹资能力和支付能力都将显著增强，将会适时适当降低基本养老保险费率，从而为促进年金发展拓展新的空间。
此外，要积极促进商业养老保险的发展，支持有条件的企业建立商业养老保障计划，提高员工保障水平，探索个人养老年金保险业务，通过税收优惠政策鼓励个人购买商业养老保险，拓宽商业养老保险服务领域，引导和鼓励商业保险公司开发终身年金或养老保险产品，以适应商业养老保险市场发展的客观需要。
全面实施城乡居民大病保险制度
目前，全面实施城乡居民大病保险制度将进入巩固和完善的发展阶段。截至2015年6月，全国90%的统筹地区已经出台实施城乡居民大病保险的文件，80%的统筹地区已经开始支付大病保险待遇。今年7月，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于全面实施城乡居民大病保险的意见》，进一步明确了大病保险的性质，强调城乡居民大病保险是基本医疗保障制度的拓展和延伸，是对大病患者发生的高额医疗费用给予进一步保障的一项新的制度性安排。提出实施城乡居民大病保险四项基本原则：一是坚持以人为本、保障大病；二是坚持统筹协调、政策联动；三是坚持政府主导、专业承办；四是坚持稳步推进、持续实施。提出到2015年底前，大病保险覆盖所有城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗参保人群，大病患者看病就医负担有效减轻。到2017年，建立起比较完善的大病保险制度，与医疗救助等制度紧密衔接，共同发挥托底保障功能，有效防止发生家庭灾难性医疗支出，城乡居民医疗保障的公平性得到显著提升。
健全医疗保险稳定可持续筹资与待遇调整机制
在健全医疗保险稳定可持续的筹资机制方面，首先要推行城乡居民医保筹资机制改革。目前，城乡居民医保筹资主要依靠财政补助。2014年居民医保人均筹资409元，其中个人缴费85元，财政补助324元，占筹资额的79.3%；个人缴费与财政补助之比为1∶4。显然，这种筹资机制和结构不够合理，并存在福利化倾向，财政负担将越来越沉重，不利于城乡居民医保基金收支平衡和可持续发展。为解决这一问题，建议改变现行的定额筹资方式，逐步建立以居民可支配收入为基数、按固定比例缴费的居民医保筹资新机制，使得居民医保筹资与居民收入增长、合理医疗费用增长相匹配，筹资水平兼顾财政支付能力、个人筹资能力与医疗机构合理利益要求，并将上述筹资方式方法形成规则、标准和规范，使之制度化，通过筹资的合理、稳定增长来保障居民医保基金安全和可持续发展。为此，可以借鉴江苏、广州等地的改革经验，以城镇居民可支配收入或农村居民人均纯收入的算术平均数为缴费基数，按适当比例缴费。同时，合理确定居民个人缴费与财政补助的比例关系，参考职工与用人单位之间的缴费比例关系，建议将居民个人缴费与财政补助从目前的1∶4调整为1∶3。
其次，要适当调整城镇职工基本医疗保险的筹资结构，适当提高单位缴费划入统筹基金的比例，并相应减少单位缴费划入个人账户的比例，以提高统筹基金的筹资水平和支付能力，并扭转个人账户资金占比过大、结余过多的状况。
为有效控制医保基金支出增长过快以及在一部分地区出现的医保待遇福利化倾向，要加紧建立合理控制医保费用报销比例的调整机制。在住院费用支出方面，应当参考国际经验，将医保费用报销比例控制在比较合理的水平和限度之内，使患者个人支付所占的比例保持在适度的水平上，以抑制过度医疗的行为。在医保费用报销比例的调整方面，要建立规范、合理的调整机制，有关部门要组织进行必要的研究论证，建立严格的审核和决策程序，防止随意性和福利化的倾向。
实行医疗、医保与医药体制改革联动
在深化医药卫生体制改革的过程中，要实行医疗、医保、医药联动。医疗服务体系改革应当要推进公立医院改革为重点，推进医药分开，管办分离，落实医院独立法人地位，实行现代医院管理制度，通过深化改革和政策引导，促使公立医院回归公益性，遏制以追求盈利最大化的逐利行为。探索建立符合市场经济规律的医疗服务价格形成机制，推进医院薪酬制度改革，提高医务人员通过医疗服务获取合理的劳动报酬，从内在机理上扭转医生通过滥开大处方或滥用检查来获取收益的状况。切实加强基层医疗服务体系建设，建立有利于引导优秀的医务人员到基层行医的体制和机制，加快推进建立全科医生诊所，形成以基层医疗机构首诊制的分级诊疗体系。
进一步巩固全民医保，继续推进总额控制下的医保付费方式改革，加强对医疗机构的协议管理，强化对医疗机构的智能监控系统建设，抑制医疗机构过度医疗的行为，合理有效地控制医疗费用的过快增长。实行有利于推行基层医疗机构首诊制、建立分级诊疗体系的医保政策。
要适应药品价格以及流通体制改革的需要，制定有利于促进形成合理的药品价格形成机制的医保支付标准，并积极推动和参与药品价格谈判机制的建立和运用。鼓励引入互联网＋的运行模式，精简药品流动环节，大幅度降低流通成本，扭转层层加价以及销售回扣所导致的药品价格虚高的状况。
适当降低社会保险费率
长期以来，许多企业特别是中小微企业反映单位缴纳的社会保险费率总体负担较重，特别是养老保险费率偏高，企业难以承受。从调查情况来看，社会保险费率偏高确实导致企业人工成本上升，影响企业的生产经营和经济效益，一些企业甚至转移到人工成本比较低的东南亚国家。为解决这一问题，党的十八届三中全会提出要适时适度降低社会保险费率。今年2月，国务院决定降低失业保险费率，由现行条例规定的3%统一降至2%，单位和个人缴费具体比例由各地政府确定，这一减费措施实施之后每年可以减少企业和员工缴费负担400多亿元。今年6月，国务院决定从今年10月1日起，将工伤保险平均费率由1%降至0.75%，并根据行业风险程度细化基准费率档次，根据工伤发生率对单位适当上浮或下浮费率；将生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%；工伤保险和生育保险基金超过合理结存量的地区应调低费率。实施降低工伤保险和生育保险费率政策之后，预计每年将减轻企业负担约270亿元。上述降低费率的政策措施有利于减轻企业人工成本负担，促进企业发展。
另一方面，目前城镇用人单位缴纳的五项社会保险费率合计接近本单位职工缴费工资基数的30%，仍然处于负担较重的状态。其中，绝大多数地区用人单位缴纳的养老保险费率为20％，个别地区高达21%；城镇职工医疗保险由用人单位缴纳的费率一般在6%-8%，个别地区高达11%。因此，五中全会再次强调要适当降低社会保险费率。为此，今后要尽可能适时适度降低用人单位缴纳的养老保险费率。随着今后城镇职工基础养老金实行全国统筹基金，养老保险基金收支状况明显改善，基金筹集、调剂和支付能力增强，可以适度降低用人单位缴纳的养老保险费率。同时，要通过深化医改和推进医保付费方式改革，有效遏制医疗费用过快增长，努力减轻医保基金支出压力，实现医保基金收支基本平衡，为部分费率较高的地区适当降低医保费率创造必要的条件。通过进一步降低社会保险费率，以减轻企业人工成本负担，促进企业特别是中小微企业的发展和稳定就业局势。
划转部分国有资本充实社保基金
在划转部分国有资本充实社保基金方面，不仅要充实为应对人口老龄化而建立的作为国家战略储备的全国社会保障基金，而且要探索将划转国有资本的一部分用于充实城镇职工基本养老保险基金。由于城镇职工基本养老保险基金承担了养老保险制度改革的转轨成本或历史债务，并承担了历年来国企改革中提前退休的一千多万退休人员的养老负担，这是导致城镇职工基本养老保险基金收支失衡的主要原因。为促进城镇职工基本养老保险制度可持续发展，不仅需要划转部分国有资本充实国家为应对人口老龄化而设立的作为社保战略储备基金的全国社会保障基金，而且更应当划转部分国有资本充实城镇职工基本养老保险基金。只有这样，才能从根本上扭转城镇职工基本养老保险基金收支失衡的局面，有利于实现基金收支的长期平衡，并为适当降低养老保险费率创造必要的条件。
十三五时期，我国社会保障制度改革将进入攻坚阶段，社会保障事业也将进入更加蓬勃发展的新时期。同时，社会保障制度改革涉及到城镇企业职工、机关事业单位工作人员以及城乡居民的切身利益，应当妥善处理有关利益问题，稳步提高和保持适度的保障待遇水平。推进社会保障制度改革和建成覆盖全民的社会保障体系任重道远，在改革过程中仍需要不断研究解决各种矛盾和问题，逐步完善有关政策措施，推动改革顺利进行，努力实现社会保障制度公平可持续发展。
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