中国建多层次养老保险体系 可持续养老挂钩社会养孩子与养老

2月23日讯：过去三十年，养老政策时常被政府用来作为推行人口政策的工具、口号。2015年，好事者搜寻、总结的过往宣传口号，着实耐人寻味。从1985年的“只生一个好，政府来养老”，到1995年的“计划生育好，政府帮养老”，透露给国民的信息是，只要执行计划生育，养老问题便不用担心，政府自然会想办法解决。

然好景不长，口号聚变。不管是2005年的“养老不能靠政府”，还是2012年的“推迟退休好，自己来养老”，无不体现了养老政策的风向转变，以致2015年网络中流传了“再老也要养政府”的调侃之声。 人口政策、养老政策向来都是国之根本，彼此紧密相依，但又分属不同层次。

养老问题说到底还是人口结构问题，其本质就是老龄人口比重过大，社会养老负担过重。一般而言，决定人口结构的主要因素是生育率、人均寿命和移民。人均寿命无法控制，通过移民改变人口结构几无可能。因此，要想彻底解决或缓解未来的养老难题，根本出路还在于提高人口生育率。因为无论是社会养老，还是家庭养老，乃至储蓄养老、以房养老等，其实质都是工作人口养活不工作的人口。

正因如此，2013年，中共十八届三中全会《决定》放开“单独二孩”政策；2015年，中共十八届五中全会《决定》“全面实施一对夫妇可生育两个孩子”政策。紧随其后，全国人大常委会做出修改计划生育法的决定，规定“国家提倡一对夫妻生育两个子女”，从立法上开启了“全面二孩”时代。在“全面二孩”时代，有必要认真对待养老问题，厘清误区、凝练共识，共同应对未来可能而致的养老难题。

社会养老是主旋律

古老中国，养儿防老是传统，也是经验。养儿防老依托血缘为纽带而形成的家庭养老制度，构成中国几千年的养老法则。然而，不论如何庞大的家庭，由其承担养老责任只适合在承平时期，一旦遇到天灾、人祸等非常情由，家庭的养老功能便难以有效实现。

进入工业社会以后，面对衰老而致的养老，无论是对于个人还是社会，都是不小的风险，仅凭家庭的一己之力，实难奏效。特别是自1978年国家全面实行“一对夫妇只生育一个孩子”政策后，再想依靠和维系传统的家庭养老，难度更大。通览各国解决养老问题的办法，无外乎个人储蓄、亲属扶助、国家福利和社会保险四类。不同的解决办法，有不同的偏好、边界和适用范围，所起到的作用也不一样。比如，个人储蓄符合国人习惯，相对安全可靠但又有通胀风险。亲属扶养契合养老传统，相较体贴细心但又须仰赖于子女。更为关键的是，这两类办法都高度依附于个体行为，抗风险能力实在有限。为此，大多数国家都选择以国家福利和社会保险方式破解养老难题。

就国家福利而言，政府对自己管辖下的国民，只要财力充裕，可以提供退休金，设立养老院、福利院，提供免费医疗，发放失业救济金，报销生育费用，等等。例如，英国、俄罗斯就实行全民免费医疗。只是，天下没有免费的午餐。在现代国家中，高福利总是和高税收连在一起。如果国民相对富裕，收入差距小，政府在获得充裕财力的同时，保证各项福利的分配大体公平，这种制度也许的确能运作良好，正如北欧高福利国家的实践一样。

然而，要想让国家福利高标准、广覆盖，财政成本十分高昂。一旦政府财政汲取能力变弱，或者经济增长不足，就会陷入入不敷出的境地。另一方面，如果地区差距、收入差距大，居民贡献不一但福利相差无几，公平问题会因此凸显，养懒人所带来的效率问题也会越发严重。“因而，大多国家都严格限定国家福利的适用范畴，将其作为解决急难性事项和关涉公平性问题事宜的重要手段（比如，社会救助、社会促进等），较少将其作为养老工具使用。”

养老作为一种风险，虽远不如社会救助“急难”，甚至也不如社会促进参透“公平”，但它的社会性却远甚于国家福利所及事项，也远非简单的公平问题所能涵盖。况且，衰老作为一种“可预见的风险”，个人、社会，乃至国家都完全可以提前谋划。就这一点而言，社会保险中的养老保险制度具有显著优势，所能发挥的作用较之其他解决办法也更大。

养老保险作为国家的社会政策，意在保障老年人的生活，实现“老有所养”。作为保险的一种，养老保险也会遵循保险的一般原理，即“由参保人缴纳一定费用，汇集成保险基金。当特定成员发生约定风险时，从保险基金支取相应的金额，作为抵制风险的物质保障。”但养老保险终究不同于商业保险，养老保险不以营利为目的，履行的是社会职能。“保险原理在社会保险的制度运作上，不像商业保险那样要求给付额度与保险费呈现"数学性的比例关系"，而是呈现一种"约略性"的比例，通常是在整体保费收入与保险支出之间要求"收支平衡"，并不要求个案中保费与给付之间的完全对应。”这种社会化的养老保险模式，克服了其他养老解决办法的诸多弊端，为世界各国所广泛采纳。

中国在上世纪90年代之前，实行的是单一的社会养老保险制度。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》实施，现代意义上的企业职工社会养老保险制度在中国开始建立，2009年和2011年中国又相继推出了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，2014年国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，养老金“双轨制”矛盾在立法上得以化解。

就养老体系而言，时至今日，中国已逐步建立起由基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险和商业养老保险组成的多层次养老保险体系。在这其中，基本养老保险是第一层次，也是最高层次。有别于其他养老保险，基本养老保险以保障离退休人员的基本生活为原则，由国家立法并强制实行，企业和个人都必须参加而不得违背。

与之相应，基本养老保险费用一般则由国家、企业和个人三方共同负担，劳动者在达到国家的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后统一使用、支付。不难看出，经过二十余年的发展，中国朝着社会养老的方向大步前行。实行“全面二孩”政策，不仅不应背离这一发展趋势，而且要尽力迎合这一养老大势。在此前提下，社会养老也要妥善处置好与生育政策的关系。