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中国人民大学公共管理学院董克用教授
和讯保险（放心保）消息 9月25日，2013中国养老金国际研讨会在京举行。在“养老金学术交流专题”分论坛中，中国人民大学公共管理学院董克用教授做了关于“多层次到多支柱—养老金制度设计再讨论”的开幕演讲。他指出，多层次模式不利于中国下一步养老金制度的改革，因此，应该考虑一下养老金的多支柱模式，这也是世界上大多数国家通行的惯例。比如需要引入普惠制养老金、城镇养老金模式应该统一等。
以下是董克用教授的发言实录：
董克用：谢谢李老师主持，这次会议安排工作，说要讨论，总要弄个靶子，让大家打一打，所以我们就弄这么一个靶子，让大家一块来讨论。
我们有这样几个讨论的点，一个是我们多层次养老保障体系的发展及问题；二是多支柱养老保障体系的内涵及演进，中国多支柱养老保障体系的构建，多支柱模式下的思路和问题。
刚才我在大会上讲了，我们的制度改革很早，五十年代初我们就建立了中国自己的养老金制度，一是我们用于企业的，一个是我们用于机关和事业的，我们是两个制度，但是后来有一段时间统一了一下，但是不管制度最后统一没统一，它的待遇水平是相对照的，咱们是按级别来对照的。我们的改革其实很早，在1991年的时候，那个时候其实比世行报告还早，我们就提出来逐步建立基本养老保险和企业补充养老保险、个人储蓄养老金相结合的制度，这个提法可以说相当早。提得很早，1995年才建立这样一个制度。我们一系列的文件，1995年、1997年、2004年，后来还有一把做实的文件，但最重要的是1995、1997、2004年的文件，这是业界人士都知道的，最重要我们把前面试点的统一了。
所以，我们给自己的名字叫做多层次，我们的第一支柱是以统帐结合的基本养老保险制度，以保障企业离退休人员基本生活需要为目标个。第二层次我们建立了企业年金制度，作为基本养老的补充，希望第一层次和第二层次一起来实现当初制度设计的尽量把当年的替代率别降太多，因为当年我们知道，五十年代建立的职工养老金的个人替代率，我退休之后和退休之前，因为我们是现收现付，所以个人替代率一开始是70%，后来我们在历史的发展中，因为文化革命、工资不提、老人没退，最后我们政策调整到最高的时候90%，鼓励大家退休。70%、80%、90%的替代率在低工资时代是可以的，在工资回归市场的时候不可行，任何一个国家也没有这样的本事这样做。所以，当时改革是希望通过多层次模式，第一、第二层次能够适当的调下来一点，但也别太低，设计了这样一个制度模式。还有所谓的第三层次，实际上我们第三层次的个人储蓄一直没有政策出台。运作到现在我们基本养老保险第一层次还是现收现付，也可能大家不同意，有的人说没有现收现付，你看我们第一层次里面，我们统计上现在存了有2.9万亿，按照支付养老金可以发一年半，我们怎么还是现收现付呢？好像我们挺积累的。但实际上看我们的第一层次社会统筹和个人帐户部分，我们没有真正实现原来想的作为个人帐户和现收现付的积累制相结合。因为它借用了，大家都知道社会统筹部分实际上很多地区不足以支付退休人员的养老金，所以它借用了我们的个人帐户基金，导致很多地方个人帐户是空了，有的地方想做实，但做实以后又给借出去了，所以还是空的。所以，我们虽然有了个人帐户，但事实上还是现收现付，而且有个人帐户，它给的实际记帐收益率还是很低的，而且它是打通的。你的个人帐户即便支完了，没关系，还可以从社会统筹部分往过支，这样一个格局就不清晰。这两部分，一个现收现付制度和一个积累制度是完全不同的运作机制，我们把它打通以后，它就把这个基金给吸纳走了，吸走之后，最后它还是个现收现付的制度。
再加上由于我们基本养老保险部分，当时我们还缺了一个合理的调整机制，不是没有，我们说要随物价调整，随着工资上升而上升，但这种调整机制在现在我们经济发展速度很快，我们的工资增长很快。因为中国工资增长很快的特点出现在过去长时间是计划经济，计划经济的特点是低工资多就业，和低工资相对应的是高的养老金的替代率。在你的工资从计划经济控制走向市场后，大家看到我们的货币工资随着物价上涨翻了几番，慢慢可以说中国今天的工资特别是企业的工资很大程度上是市场决定的，你不能再说中国现在企业的工资还是计划工资。有人说国企工资不是，那是垄断，比市场高，垄断产生的是高于市场工资，而不是低于市场工资。企业绝大部分工资可以说是市场化的工资水平，市场化的工资水平决定了这样一个工资化水平情况下，你的替代率是什么样的，你这样增长以后对退休人员的调整机制是什么。我们当初说退休金随着物价上涨调整，随着实际增长也要调整，但实际上机制是不全的。再加上由于这个机制，再加上大家一看到一方面在职人员工资上涨，一方面没改的国家机关和事业单位，他们的退休金很高，攀比嘛，如果1997年当年都改了，不是留下一个尾巴，我想可能压力小一点，压力针对了你在职和退休之间的比较，现在倒好，我们出了一个参照系，没改的那么高，我们那么低，它就有这个要求，因此我们的基本养老保险计算公式就埋下了这样一个伏笔，使得在工资高速增长的情况下，使得在退休人员和在职人员收入之间他们就下降了。
在这种情况下，随着当年的发展，我们的企业年金还能比较好的发展起来的话，就缓解了制度的问题。当初的设计是这块还要发展起来的，但实际上我们没有发展起来多少。我们看2011年只有相当于参加养老保险职工的5%有，但多数是没有。从我们平安老总刚才讲的，发展了10年成果还在这儿，没有发展起来多少。这没有发展起来多少不是机构不努力，取决于老百姓各方面，这取决你的政策，企业按照20%交纳养老金，个人按照8%存个人帐户，企业困难度就很大，怎样建立自己的企业年金。大家知道美国的个人交纳部分只相当于工资的6.25%，所以，它才有力量去建立那个，雇主也是6.25%，它的个人交纳部分加起来是15%，但去年和前年没有变，它也是在调的。相当于这种情况下它才有精力和力量去搞对企业的401K、对非营利组织的403B，才有力量这样做。我们一方面20%的工资总额加8%的个人都扔进去了，年轻人说我8%都进去了，为什么还要贡献，确实做不起来是有很大原因的。恰恰因为它没有做起来，再加上我们给基本养老保险中的个人帐户用的是过渡性养老金的办法，过渡性养老金的办法本身的计算方式就决定了你和社会平均替代率是逐渐下降的。李老师是研究的权威，已经把书都写出来了。
所以，我们说这样一种多层次的模式也不利于我们下一步养老金制度的改革，因为我们知道我们面临三轨并存的情况，我们先不说农村，起码城市职工，总趋势来讲，我们走到这里了，继续双轨恐怕很难，无论在政治上还是社会层面上都很难，所以，要合一了，不合一过不去了，我觉得中央文件也是这样提出的。
但如果简单把企业模式就把事业单位和公务员制度简单到企业那种制度去，现在这种多层次模式也很难接受，如果我们也是像企业一样，只有第一个层次，社会统筹+个人帐户，那肯定要比较大幅度的降低水平。有人说了可以不降低，老人老办法，新人新办法，没有中人。我说那不叫改革，那叫做逃避责任，没有中人，都是老人和新人，现在在里面都是老人，等明年参加工作才是新人，再改他们，这事毫无意义，因为老人就会拖垮，那多少年呢，老人老制度，谁是老人，必须是已经退休的是老人，所以，没有中人的说法我认为是不负责任的说法，你不想改，你想逃避责任，你要想改就必须面对这个问题，因此，如果这样的话，我觉得用那个制度来套简单套过来的话，很难接受，这也就是为什么迄今为止事业单位养老金制度改革进展很缓慢，有的地方名义进展，实际没有进展。名义上我算了，就算你们交了，但实际还是按照原来的办法给，它等于没有改。所以，要思考这样一种制度很难直接转过来。
大家说另一种办法啊，咱们把企业都按机关事业这种办法再倒回去，倒回到现收现付，按那个办法行不行？那肯定是不行的，简单一算帐就知道了，如果大家都追求的是80-90%的替代率，这个事我想不用讨论，你就会发现这是不可能的。其实我们还遇到一些问题，如果全国统筹，统筹部分的养老金怎么算，如果用全国平均工资来算容易诱发提前退休，如果按当地水平来算，就可能出现欠发达地区补充发达地区的反向项目。因为我们领取的时候，第一部分是按照当地平均工资的部分来领取的，这个计算方法很有意思，很怪，这种计算方法实际上是和我们的财政分灶吃饭相联系的，但恰恰因为这种办法，使得你用它这种办法来统的话就有这个问题，因此也就出现了中国式的基本养老保险的这种转移接续问题。中国是一个国家，不是几个国家，但是我们学了欧盟的办法，说可以转，从一个地区转到另一个地区，欧盟是只转权益不转钱的，你在德国、法国、意大利工作五年，你可以退休，但你拿到的是在那个国家工作五年的待遇，我们倒好，不但转权益，还要把钱从上海转广东，从广东转北京，一个国家干吗这么转，这么转没有道理，这是因为我们这么计算的，是和我们财政分灶吃饭相关的。所以，我们能否在这次改革的时候也把它改一改，别让全国人民背着帐户到处转。我就问为什么美国人不转，美国人在旧金山工作五年、纽约工作五年、休斯敦工作五年，他为不转呢，他不用转，因为他的个人帐户是连邦制度下管的，这是对我们的一个启示。
当然我们有一些重要的问题没有定论，我们需要考虑，这个东西怎么搭配，为什么这样搭配，是不是应该做实，也是争论很多的，有空帐、名义帐户等等的争论。我们回过头借鉴一些做法，大家知道世行的三支柱改革模式，强制性的公共养老金、强制性完全积累养老金、自愿性的个人储蓄养老金。投资风险、负担、运营利率下降等。金融这件事情在恢复的时候，有一部分人确实是受损的，但是在金融恢复的时候是另外一回事，因为金融市场的现象还是挺复杂的。他们也提出了五支柱，我们就不多说了。
我个人觉得抛出一个所谓的砖头来，准备挨砸，我们是不是也应该思考一下，世界上大多数国家通行的这种惯例，多支柱。你说董老师多支柱有什么差异呢？我觉得差异在于我们第一层之间不清楚，我们第一层和第二层之间还是割裂清楚的，但第一层本身是不清楚的，支柱之间是清楚的，是不交融的，该是哪儿就是哪儿，该用什么方式运营就用什么方式运营。第二，我们需要引入普惠制养老金。第三，城镇养老金模式应该统一。第四，这种统一的模式应该建立在改造企业年金的基础上来启动，可能是比较好的一个办法。
具体讲一些想法，比如普惠制养老金，我们研究过对于农村农民，不是农村的工人，不是在农村可以按月领取工资的农业劳动者，真正从事农业的农民，我们现在给它一个制度，老人60岁以后可以领取，不到60岁要加入一种保险，保险还有一套个人帐户，我们用这种办法做我觉得不一定合适，因为让农业劳动者一年收庄稼收一次钱，然后让人家每个月或者一年交钱，然后你给人家建立一个个人帐户，你城里的个人帐户还没有管好，怎么管好农村的个人帐户，你给人家多少回报啊，人家钱本来就不多。所以，我认为还是对农村的农民既然要补，那么我们还不如提出来，干脆就普惠制给农民完了，这就是解决了一大部分问题，在他们一旦流入城市开始拿工资的时候，就可以加入这一套系统。拿工资的人作为雇员加入系统，就可以很清楚的界定，什么时候你是没有介入这个系统，什么时候介入了这个系统，不像现在还要来回转，从新农保转入城保，还要算钱。他作为农民的时候就是普惠制，你做多少年是另外一回事。
作为职工来说，第一个就是基本养老金，我的想法我们是不是应该改造一下，把我们第一层次中的基本养老金社会统筹部分独立出来，它的功能就是实现社会再分配，其实它就是保基本，按我们现在通俗的话来说，这部分是保基本的。计发时不用按照社会平均工资，只要按照自己缴费的历史，这个东西很容易做到，我们也做到了，都有记录了，只是没有那么细，你可以根据你的公司缴费历史来记录，在这里实现再分配的功能，这方面美国的个人帐户那部分的发放办法就实现了对不同的收入层级的再分配办法，它有比较成熟的经验我们可以借鉴。
第二支柱，我们建议把现在个人帐户部分拿出来，也可以和企业年金合并，如果你不愿意合并，也可以弄个2.5，二支柱的A和B也可以，为什么要拿出来，这样拿出来就比较清晰了，当然拿出来以后，既可以在国外企业年金制度上是两种，一种强制性，一种自愿，大多数国家是自愿的，但在中国目前要想使我们的制度比较平稳的过渡，而且要想我们的机关事业加入这套制度，我觉得干脆强制，第二制度强制建起来，把我们现在已有的个人帐户，你可以说我拿是不是8%，那个可以讨论，说8%太大了，8%都给你我不放心，看到我们业界管钱的担心，这都可能，那也可能不给你那么多，慢慢来，但要拿出来，要清晰划定这种积累式的部分和前面说的社会统筹部分的界限。如果这部分比较少，我们社会统筹部分就比较大，你可以慢慢来，随着中国的投资运营更有效，老百姓建立信任度，慢慢的增加，但是一定要分开，不能老混着管，混帐不行，还是要清晰的割裂开。我们如果有一个强制性的，就变成了那里面既有强制的部分，也有自愿的部分，现在的企业年金可以作为自愿的部分，当然我们一定要采取今天下午大会上外方专家罗素的老总给大家讲的，一定要信托制的治理模式。
第三支柱，自愿储蓄，这就不多讲了，这也是一个比较成熟的办法。
这样的办法确实能够真正实现现收现付和完全积累的融合，清晰了。第一支柱将来就由我们的国家，社会保障养老保险经办部门负责管理，第二支柱就是归个人所有，由基金机构来进行管理，从而解决了空帐运行问题，我们积累下一部分钱来。
这样就比较清楚了，到底为什么要给农民建普惠制，为什么要建第一支柱和第二支柱，第一支柱做什么，体现什么功能，第二支柱的功能是什么，这样就比较清楚了。第三支柱就是你中高收入人群愿意为未来的养老做更多的储蓄，就做第三支柱。同时也能够解决多层次下社会统筹和接续管理的难题，因为第一支柱的待遇，如果仅和你的历史工资水平相关，和你在哪儿工作不相关就不存在接续问题了。如果你的个人帐户和个人储蓄养老金属于积累性质，你就可以带走流动了，所以，完全可以随着劳动力的流动而移动，也不存在很大的问题。
当然这种能不能顺利过渡是一个很复杂的问题。这样做好一点，在于对现在的制度没有颠覆性的东西，因为我们本来第一层次就是社会统筹+个人帐户，只是我们要考虑社会统筹部分有多大。可能有的学者觉得社会统筹部分大一点好，因为大家不放心，没关系，这是一个渐进的过程。第二支柱一部分强制，一部分自愿，觉得大家也容易接受，而且可以在这个基础上能够让事业单位和机关融进来，所以，它保持了制度的衔接性，也保持了现在改革的一些经验，我觉得可以比较平稳的过渡过去。
未解决的问题，到底这个柱子有多粗，如果第一支柱的柱子太粗了，就没有第二支柱的空间了，这就取决很多条件了，所以，我们觉得可能在初期第一支柱规模比较大，逐渐是第二支柱规模做大，这要看一些影响因素了，就有很多了，我就不多说了。这是一个比例问题。
我们现在如果说八个人帐户做实，我们又回到了当年讨论了半天的隐性债务问题了，中人的钱到底怎么办，投资不足怎么办，这个是绕不过去的门槛，就像智利当时变的时候也是绕不过去的门槛，但也会有办法，中国人这么聪明，只要你想出来这样做，总有办法慢慢解决这个问题。但你要说我完全没有中人去解决，这个事恐怕不太现实。
劳动者就算了，我不多说了。
最后一个是如果建立这样一个结构，其实我们仍然面临着一个今后养老金怎么正常调整的问题。大家知道我们企业养老金已经九连调了，上一届政府九年每年调，调完以后现在的退休老师来找我了，我每年请退休的教师吃饭，每年12月份最后一周请已经退休的老师吃一次饭，当然不是大宴请，是在我们的食堂吃，吃一次饭，前几年大家都没什么意见，我说老师有啥意见给我提，我转达给校领导，没啥意见。这两年有意见了，说企业已经九连调了，为什么我们不调，我说我把这个意见转达给校领导，对啊，人家说了，我们怎么不调啊。不管你什么样的制度，养老金这老一代人退出了，总面临随着物价变化和经济发展怎样跟上的问题，这个问题我们一直没有解决好。而你经济发展越快，在职人收入增长越快，这个问题就越大，他们就越在意，因为工资增长快的时候物价上涨也挺快，是不是能跟上物价上涨，是不是能够分享经济发展成果，这对那些老人是在意的，如果他在意的话压力很大，当然有些老人可能退的时候，当然我父亲退休的时候退休金很低，他现在就觉得很满意，他70多岁退休，现在已经90多岁了，他觉得我退休挺好的，比我当年工资高多了，但我们一看你才这点退休金。但因为整个过程是经济发展过程，是货币工资迅速增长的时期，等到有一天中国货币工资达到了平稳增长，就像发达国家一样每年1-2%的时候，这个问题就好调节了，越是在经济发展快的时候，这个问题的调节就很重要。
这是我们面临的一些问题，只是提出了问题，没有解决问题的办法，希望大家能够给我更好的解决问题的思路。谢谢大家。
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