李珍：二元结构下 中国不适合采用统一的国民保险

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中国人民大学公共管理学院教授李珍出席2013中国养老金国际研讨会

　　和讯保险（放心保）消息 9月26日，2013中国养老金国际研讨会在北京正式开幕。中外养老金领域专家、政府官员、企业代表等汇聚一堂，共同探讨老龄化社会的应对及养老基金的管理等问题。

　　中国人民大学公共管理学院教授李珍在学术演讲中指出，在中国明显存在二元结构的情况下，不适合用一个统一的国民保险来覆盖全体国民。在中国社会经济结构实现一元化的时候可以那样做，但现在这样一种想法对我们来说是过于理想了。她建议：中国要结牢最低生活保障网络；要建立农村人口和城镇非就业人口的老年津贴制度，即普惠制；应该建立二元的非农业就业人口的基本养老保险制度；通过税惠制度，建立自愿性的养老储蓄制度。

　　以下是李珍的发言实录：

　　李珍：各位女士，各位先生早上好，非常荣幸今天能够站在这里和大家分享我关于中国第一支柱养老保险金的一些思考，我今天讲演的题目是中国第一支柱养老金面临的现状、问题、挑战及我自己的一些建议。

　　1.1、第一支柱的结构：四制度并存

　　我们先来看一下第一支柱的现状，然后我会介绍一下，目前中国学界关于第一支柱的讨论，最后我来讲一下我自己的一些想法。

　　我们先看中国第一支柱的结构，中国的第一支柱是四个制度并存。第一制度是中国计划经济体制下的退休金制度，这个制度覆盖的人群是公共部门的雇员，包括两部分，公务员和事业单位雇员。覆盖了大概3000万的人口，包括在职和退休人口。

　　第二制度是中国在1997年建立的城镇职工基本养老保险制度，这个制度覆盖的人群到现在为止接近3亿。

　　第三制度是中国在2009年建立的新型农村养老保险制度，这个制度到去年为止，它覆盖的人群3.6亿。在2001年的时候，中国开始了试点的工作，这个工作就是建立城镇居民养老保险制度，这个制度覆盖城镇的非就业人口，到现在为止我们就可以看到在中国养老保险领域，在制度上我们实现了全覆盖。

　　下面我们看这每一个制度的现状和未来是什么。

　　1.2公共部门退休金制度的改革

　　公共部门退休金制度的特点是和上一个世纪的计划经济体制相一致的，高就业、低工资、高福利，福利的一部分是退休金，在那个制度下，我们退休金的替代率或者说保障水平是比较高的，大概在工资的80%甚至更高。这个制度从上世纪五十年代遗留到现在已经有60年历史，总体来说这个制度在公共部门的表现，收入是非市场的，雇员终身收入曲线是平滑，他在职的时候收入不是特别高，退休的时候收入不是特别低，这是他的工资和收入的一个特点。这个制度继承了在五十年代所创立的一些遗产，它获取的条件比较高。第一，它工作要求是三十年，你必须工作三十年，达到了退休年龄，你才可以拿到政府许诺的退休金。退休年龄是多少呢？退休年龄男性66岁，女性是55岁，55岁听上去很低，但是她仍然比我们马上要介绍的制度职工养老保险要高，因为女性职工是50岁退休。

　　从现在的情况看，公共部门的雇员在旧体制下不用交养老金保险的税费，但他的退休金水平比职工养老金保险制度要高，所以这个制度受到了广泛的批评。因此受到广泛批评有了巨大的政治压力，所以在2008年的时候，政府制订的政策，想要改革这个制度，改革的方向是向职工养老保险并轨。2009年开始，在中国的五个省进行试点，想来推行这一项改革，目前的情况是改革进展缓慢。我的点评是我们要想改革这个制度，我们必须从公共部门福利收入化，收入市场化来入手。

　　1.3 城镇职工基本养老保险的现状

　　城镇职工基本养老保险是一个主体的制度，所有的制度都在向这个制度靠拢。这个制度的前身是计划经济体制下的退休金制度，建立的时间是1997年，请大家记住，它的目标是广覆盖、保基本和可持续，它的制度的内容和特征是这样的，首先我们叫它是第一支柱，但事实上的制度是第一支柱和第二支柱的结合，是一个混合制度，它的制度结构是由社会统筹和个人帐户相结合组成的。在制度组合它实行的是现收现付的DB型计划，在个人帐户部分它实现的是DC型的积累计划。它保障的对象除了城镇职工之外，到2005年的时候，制度扩大到了自雇者和灵活就业人员，正是因为有不同的人群，所以我们这个制度有两个费率，第一个费率是对城镇职工的，也就是企业职工，费率是28%，企业缴费20%，职工缴费8%，分别进入社会统筹和个人帐户。对于自雇者和灵活就业人员来说，费率是20%，8%进入个人帐户，12%进入社会统筹。退休年龄对于这部分来说，男性是60%，女性干部55岁，女性工人50岁。缴费基数是社会平均工资的60%到300%，缴费年限15年，因为有个人帐户就有利息的问题，这个制度就规定我们个人帐户的利息是一年期银行利率。这个制度是期望我们退休以后能够拿到社会平均工资59%的养老金，养老金的组成是希望有35%，由社会统筹来支付，希望个人帐户能提供24%的退休金。

　　现在来看我们的制度覆盖了将近3亿人口，全口径的覆盖率达到60%以上，这个覆盖率是一个不错的覆盖率，我很高兴我们有这样的覆盖率，因为在中国，我们仍然是一个二元结构的社会，我们有大量的非正式部门的就业者和我国经济发展水平相同的国家比，我觉得这个覆盖率是不错的。另外一个情况，就是我们的养老金替代水平，预期养老金替代水平是59%，但现在我们的替代率已经下降到44%。

　　面临的问题有很多，就像许多其他的国家一样。我在这里简单总结几个，因为我下午还有专门的讲座，所以我就不多讲了。我在这里列出的问题是大家耳熟能详的。

　　第一，费率偏高。我们一个制度的费率就是28%，

　　第二，养老金的充足性不够。刚才讲到44%的替代率，低于城镇家庭人均收入。

　　第三，我们制度财务科持续性面临很大的问题。个人帐户负债运行，假设我们个人帐户要积累起来，但钱已经付出去了，个人帐户空帐运行。还有一个问题是未来的负债会巨大，是因为我们扩大覆盖面带来的问题，扩大覆盖面的主要对象是低收入人群，他们以低的门槛进入这个制度，所以，我们制度未来的长期负债问题会非常大。还有中国和其他国家不一样的是，大家都面临老化问题，但中国老化问题尤其严重，我们的老化速度比任何国家都要快。

　　1.4新型农村养老保险的现状及问题

　　接下来我介绍一下农村养老保险的现状。大家知道中国社会和经济都是二元结构，在早期城镇介绍养老保险制度的时候，主要是由家庭提供养老的，中国农村是没有社会保障制度的。在“十二五”规划中国政府提出了一个概念，叫做“城乡统筹”，在这样一个理念之下，中国产生了一个公共政策，就是新型农村养老保险制度，它的内容是什么？就是复制了职工养老保险的结构与参量，在结构上它是由基础养老金和个人养老金组成的，基础养老金是政府的转移支付，达到60岁以上的老年人每个人可以领到每个月55元养老金，对没有达到60岁的人必须参加这个制度，建立个人帐户，个人缴费。个人缴费交多少钱？分五个档次，每一年交100元、200元不等，一直到500元，你可以自己选择，因为它是一个自愿的制度。

　　个人帐户也是按一年期的银行计入利息，最低缴费年限15年，60岁开始领取养老金，这个制度和参量和城镇职工养老保险是一样的。它的现状是，2009年我们开始推行这个制度，我们有两年的数据，两年的数据显示到2011年，我们有3.2亿人口被这个制度所覆盖，其中有将近9000万人从这个制度领取养老金，领了养老金是多少呢？每个月55元钱，用汉堡指数来衡量，就是两个汉堡。我们看到2001年，农村的人均的纯收入比2010年上涨了将近20%，而我们养老金的收入是在下降的。所以，问题就出来了，在这个数字上我们可以看到它的问题：

　　第一，我们还没有硬预算约束，所以，我们很难保证它的财政支出。

　　第二，在事实过程中要求外出子女一定要参加这个制度，老年父母才能领取津贴，所以，财政支出的政治收益打了折扣。

　　第三，个人帐户的效率损失很大。

　　第四，大家看到养老金水平还很低。

　　2、现在的问题是学者们关于第一支柱改革都有哪些观点？

　　“十二五”规划我们有顶层设计的概念出来，在这么一个概念下，在学界多数的人，或者说主流的声音，就认为在中国不只是要追求城乡的形式上的统一，我们要用一个制度、一个费率来覆盖全体国民，建立一个国民的养老保险制度，来体现它的公平性，同时建立一个职业年金制度来体现差异性，这就是一个荷兰模式。

　　我的观点和多数人不一样，我的观点和董克用教授的观点非常接近。我认为在中国明显存在二元结构的情况下，不适合用一个统一的国民保险来覆盖全体国民。在中国社会经济结构实现一元化的时候可以那样做，但现在这样一种想法对我们来说是过于理想了，我的建议是：

　　第一，我们要结牢最低生活保障网络。无论是任何时候，无论多少支柱，都有一部分老年人陷入贫困，所以，我们要结牢最低生活保障网络，实现政府最后和最基本的保障功能。

　　第二，我们要建立农村人口和城镇非就业人口的老年津贴制度，也就是普惠制。这是一项低水平的福利制度，福利获取不以缴费以物为前提。目前新脓包和城镇非就业居民养老保险就是这样的制度。

　　第三，所有人都说我们承认职工的制度应该是统一的，我的想法是我们应该建立二元的非农业就业人口的基本养老保险制度，也就是把我们现在的职工基本养老保险一分为二，对于已经有的职工养老保险，我们应该提高它的门槛，而对于另外一些收入比较低的，就业不稳定的人口，我们用另外一个制度，用比较低的门槛去让他们参与这个制度，记住我们还有40%的人口没有参加基本养老保险，他们进不去，因为门槛对于他们来说太高。

　　第四，我建议我们通过建立税惠制度，建立自愿性的养老储蓄制度。因为我们发现在2000年的时候，中国的城镇只有10%的家庭拥有20%的储蓄率，到2010年的时候，我们有90%的家庭拥有20%以上的储蓄率，这个储蓄是一个宏观经济学的概念，没有消费的我们就叫做储蓄。如果我们的政策能够在储蓄的环节和投资的环节予以税收优惠，那么我认为我们会有相当的一部分储蓄会进入个人养老领域，这就是我的建议。

　　谢谢大家！

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