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财政部党组成员、副部长 王保安
当前，面对复杂严峻的国内外经济形势，党中央、国务院审时度势，明确提出了“稳增长、调结构、惠民生”的工作主基调，要求继续处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，为在改革开放进程中深入实施扩大内需战略创造良好环境。未来一个时期，围绕服务国家经济社会发展大局，财政社会保障工作的主要任务可以概括为“实现一项体制突破，应对两大挑战，重点推进三项机制建设”。
（一）实现一项体制突破。
我国社会保障制度建设走的是一条“自下而上、由点及面”的改革路径，这种“渐进式”模式有利于减少改革阻力，保证平稳推进，但也不可避免地产生社会保障制度“条块分割严重、碎片化现象突出、政策制度缺乏衔接”的问题，带来不同人群待遇水平相差较大，区域之间、城乡之间社会保障事业发展不平衡等一系列矛盾。因此，必须在社会保障制度顶层设计上实现突破，研究推动社会保障制度进一步改革与发展的整体思路。
社会保障制度顶层设计的关键是要明确社会保障发展的指导思想和理念。从我国的基本国情和历史文化传统出发，我国社会保障制度建设应当以适度普惠作为发展理念。所谓适度普惠有四层含义：一是保障对象要从特殊群体逐步扩大到一般社会成员，为所有城乡居民解决后顾之忧;二是保障内容要逐步健全，不仅要保障社会成员的基本生活，而且要能够提高社会成员的生活质量和自我发展活力;三是建立多层次保障体系，政府、社会、家庭要共同承担责任，避免政府大包大揽;四是既要考虑当前，更要放眼长远，不搞权宜之计。在经济和社会协调发展过程中，逐步提高社会保障水平。只有明确了改革与发展的指导思想与基本理念，才能清晰路径、突出重点、创新制度、完善机制，才能使社会保障制度的顶层设计符合科学发展观的要求，并取得突破性效果，使改革与发展向着预期的目标迈进。
（二）应对两大挑战。
一是积极应对人口老龄化的挑战。据预测，“十二五”时期我国60岁以上老年人年均增长800万，预计到2040年前后达到4亿的峰值，占届时总人口数量的31%左右。人口结构的加速老龄化将大大加重劳动年龄人口的税收和社会保障负担。根据生命周期消费理论，一个人只在劳动年龄阶段从事物质生产，并将其部分所得进行储蓄，其老年阶段的消费主要通过两个途径来满足：一是代际转移支付，包括家庭内部的代际转移支付、通过公共财政和社会保障进行的社会范围内的代际支付；二是劳动年龄阶段的储蓄。随着人口结构的日益老龄化，赡养比将越来越高，一方面未来劳动年龄人口、公共财政通过代际转移支付来支持老年人的负担会不断加重，另一方面在其他条件不变的情况下，社会储蓄率或投资率在长期内将逐步下降，由此导致一个国家经济增速的放缓。这就需要未雨绸缪，及早研究调整相关政策，比如建立多层次的养老保障体系；统一男女退休年龄；实行弹性退休制度，允许部分符合条件的劳动者推迟退休；建立健全社会保险缴费激励政策；适当拓展养老保险基金保值增值渠道；建立和完善养老服务体系等。二是积极应对社会保障资金需求的挑战。未来一段时期，解决制度缺失问题，稳步推进城乡社会保障制度统筹，健全社会救助体系，逐步提高保障标准等，都将对社会保障资金需求提出更高的要求。从城镇化的影响来看，今后二十年，城镇化将是推动我国经济社会发展的主要动力。与农村居民相比，城镇居民具有更高水平的社会保障需求。城镇人口比例的增加，意味着社会保障整体水平的提高，必然加大社会保障资金压力。从转变经济发展方式的影响来看，随着经济结构的调整和产业升级，一方面，资本有机构成将不断提高，资本排挤劳动力的程度将增加，经济增长中的就业岗位增速将落后于经济本身的增速；另一方面，淘汰落后产能、关闭高污染、高耗能企业也会导致部分工人下岗失业。这也就意味着部分宏观经济调整成本向社会保障转移，加大社会保障资金的压力。从收入分配制度改革来看，社会保障是政府实施二次分配，缩小一次分配差距的重要工具。目前，我国收入分配制度改革已经进入了攻坚阶段，有关部门在研究制定收入分配制度改革方案时，要求在财政支持社会保障等方面设定具体量化指标。这都将对今后社会保障资金供需带来很大的压力。
（三）着力推进三项机制建设。
一是健全社会保障事业发展的财政支持机制。根据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴（2011）》，2010年发达国家社会保障支出占财政支出比重的平均值为33.4%，发展中国家为27.7%。按照同口径比较，即加上医疗保障支出及社会保险基金等渠道的支出，2011年我国社会保障支出占财政支出的比重为22.9%，仍然低于发展中国家平均水平。社会保障投入与社会保障事业发展的客观需求相比，仍有较大差距。因此，需要通过健全财政支持机制，明确划分政府间的社会保障事权和支出责任，进一步完善转移支付制度，为社会保障事业发展提供更好的资金保障。二是加快建立社会保障制度的可持续机制。从“摇篮到坟墓”的高福利曾经是西方经济发达国家的骄傲。但是，自欧债危机不断发酵以来，很多欧美国家都在反思债务危机背后隐藏的福利危机。作为经济发展水平远落后于欧美国家，并且面临着“未富先老”挑战的我国，必须对此保持清醒的头脑，必须处理好政府与市场的关系，充分发挥市场机制的作用，避免落入福利陷阱。对市场机制能够提供的保障职能，政府不要越俎代庖；对该由个人和单位承担的社会保障责任，政府也不要大包大揽。否则，既抑制了市场机制的效率空间，影响市场主体的积极性，政府也会因此背上沉重的包袱。同时，还要注重完善社会保障待遇标准调整机制，合理确定社会保障待遇水平。这些年来，各地在社会保障政策制定和执行过程中出现了政策把握不严、调整待遇标准不够科学严谨等现象，带来一些不稳定因素。因此，必须将社会保障制度的可持续性作为设计制度和完善政策措施的立足点。三是推进建立社会保障资金使用效益保障机制。加强社会保障资金管理，提高社会保障资金使用效益，是财政部门的永恒话题。近年来，我们在这些方面做了很多探索。比如，建立社会保险基金预算制度，强化社会保险基金监督；在医疗卫生领域，大力推动政府购买服务工作，变“养人办事”为“办事养人”，推动政府投入的重点从供方向需方倾斜，以提高医疗卫生资金使用效益；扩大社会保障资金绩效考评范围，选择部分地区开展新农保、农村低保、基本公共卫生服务等10个项目资金的绩效考评试点，提高资金使用效益等。未来一段时期，财政部门要在继续加大社会保障资金投入力度的同时，高度重视体制机制创新和基础管理工作，在规范社会保险基金预算制度、完善社会保障资金财务管理制度以及探索建立社会保障资金绩效考核制度等方面取得新的突破。
未来三年（2013—2015年）是提前实现“2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”奋斗目标的关键时期。各级财政部门要围绕建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，强化促进就业政策的有效性和多样性，提高支持社会保险政策的科学性和规范性，增强推进社会福利和社会救助政策的针对性和灵活性，保持支持医药卫生体制改革发展政策的连续性和稳定性，争取在保障和改善民生方面取得新突破。
（一）将促进就业放在经济社会发展的优先位置，全方位促进就业增长。
就业是最核心、最主要的宏观经济政策目标，今后一个时期，要继续深入实施就业优先战略，并更加注重选择有利于扩大就业的经济社会发展战略，更加注重通过人力资源的充分开发利用来促进经济增长，更加注重将促进就业融入到经济社会发展进程。一是要全面落实更加积极的就业政策。加大现行政策的落实力度，规范各项政策的操作流程，最大限度地为老百姓享受政策提供便利。加强督促检查、政策宣传、工作调度和分类指导，及时发现和解决政策执行中存在的问题，确保政策落实到位，提高政策的针对性和有效性。二是切实做好重点群体就业工作。继续把高校毕业生就业放在首位，多渠道开发更多适合高校毕业生特点的就业岗位，引导毕业生到中西部地区、艰苦边远地区、县以下基层单位就业。进一步完善职业培训补贴政策，加大就业服务力度，促进农村富余劳动力进城务工和稳定就业。健全就业援助制度，落实扶持政策，切实做好就业困难人员的就业工作。三是建立健全公共就业服务制度。按照公共服务均等化要求，完善覆盖城乡的公共就业服务体系，健全公共就业服务制度，提高服务能力。加快建立统一规范灵活的人力资源市场，充分发挥市场机制在人力资源配置中的基础性作用。四是提高劳动者职业素质和就业能力。进一步加大职业培训力度，提高职业培训补贴资金在就业支出中的比重，强化职业培训规范管理，提高培训针对性和实效性。深入实施国家高技能人才振兴计划，促进高技能人才队伍建设。
（二）扩大社会保障制度覆盖面，促进“共享式”发展。
实现“人人享有基本保障”，是今后一个时期的重点工作。一是扩大既有各项社会保险制度的覆盖范围。以非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员、农民工等为重点，将符合条件的各类人群纳入社会保险制度覆盖范围。二是填补制度空白，解决历史遗留问题。继续推进事业单位基本养老保险改革，探索研究公务员和参照公务员管理单位的工作人员养老保险办法。明确公务员和参照公务员法管理事业单位人员工伤保障政策。贯彻落实好解决未参保集体企业退休人员基本养老保障、“老工伤”等历史遗留问题的政策措施。三是规范城乡最低生活保障制度，推进建立规范的家庭收入审核机制，切实消除“应保未保”和“不应保而保”的现象。健全临时救助制度，帮助低收入群体解决因临时性、突发性原因而造成的基本生活困难问题。完善城乡医疗救助制度，继续资助低保家庭成员、五保户、重度残疾人以及城乡低收入家庭成员参加城镇居民医保或新农合，提高封顶线，将救助对象政策范围内住院自负医疗费用救助比例提高到70%以上。四是大力发展社会福利事业。支持居家养老服务，在区、街道（乡镇）和社区（村）建立居家养老三级服务网络。通过彩票公益金支持县级行政区域建设以养老服务为重点的综合性社会福利机构，加快护理型养老机构建设，初步形成老年人长期照料服务网络。研究制订儿童福利长期规划，从儿童的生活、医疗、就学等全方位入手，搭建与现行社会保障制度无缝衔接的儿童福利制度。五是继续做好失地农民的就业和社会保障工作。对有劳动能力的失地农民，在促进就业的基础上，将其纳入城镇社会保险制度。对无劳动能力的失地农民，区分城镇规划区内外，将其纳入城镇或农村居民社会保障制度。
（三）加大社会保障制度改革力度，推进基本公共服务均等化。
按照健全覆盖城乡居民社会保障体系的要求，不断深化社会保障制度改革，努力实现城乡之间、地区之间、制度之间和群体之间的协调推进，促进基本公共服务均等化。一是加快推进农村社会保障制度建设，进一步建立和完善新农保、新农合、农村低保、农村医疗救助等各项农村社会保障制度的管理和筹资机制，逐步缩小城乡社会保障制度在保障程度、管理措施和服务水平等方面的差距。二是既要鼓励各地因地制宜，进行有益创新和探索，又要适当均衡地区间社会保障水平，促进社会保障事业的协调、有序发展。三是加快建立城乡统筹的基本医疗保险管理体制，探索整合城镇职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源，避免重复参保、多头补助，降低运行成本，提高医保资金使用效率。有条件的地区可探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度。大力推进医保支付方式改革，充分发挥医保基金在控制医疗费用、规范医疗行为等方面的积极作用。四是做好城乡低保、农村五保供养与城乡居民社会养老保险等制度之间的衔接。按照“低保维持生存、扶贫促进发展”的目标定位，加强农村低保与扶贫开发的衔接，形成政策合力。五是继续整合各项农村劳动力转移培训和农民工技能培训项目，解决项目交叉和重复问题。六是配合户籍制度改革，研究推进社会保障、医疗卫生等公共服务与户籍制度剥离，把在城市稳定就业的农民工纳入城镇社会保障体系。
（四）继续深化医药卫生体制改革，进一步缓解人民群众“看病难、看病贵”问题。
全民医保体系建设的重点要由扩大范围转向提升质量，稳步提高基本医疗保障水平，切实解决重特大疾病患者的医疗费用保障问题。到2015年，城镇居民医保和新农合政府补助标准要提高到每人每年360元以上，个人缴费水平相应提高。城镇职工医保、城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例均达到75%以上，进一步提高最高支付限额。建立异地就医结算系统，2015年全面实现统筹区域内和省内医疗费用异地即时结算，初步实现跨省医疗费用异地即时结算。巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、药品供应和人事分配制度等综合改革，加强基层服务网络建设，加快建立全科医生制度，着力提升基层医疗卫生机构的服务水平和服务效率。积极推进公立医院改革，按照“四个分开”的要求，以县级医院为重点，统筹推进管理体制、补偿机制、人事分配、药品供应、价格机制等综合改革，由局部试点逐步转向全面推进；大力开展便民惠民服务，逐步建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的公立医院运行新机制，力争在解决群众“看病难、看病贵”问题上有新突破。
（五）继续推进社会保障体制机制创新，促进社会保障事业可持续发展。
一是完善财政社会保障投入机制。未来一个时期，社会保障事业面临健全体系、扩面覆盖、提高保障和服务水平等工作，任务重、要求高，必须进一步加大财政社会保障投入力度。新增支出重点向农村农民、社会救助、社会福利等社会保障体系中较为薄弱的领域倾斜，重点用于支持农村社会保障制度和城乡基本医疗保障制度建设。二是推进建立多元化、多层次保障机制。在发挥政府主导作用的前提下，研究完善财税政策，大力推动企业补充保险和商业保险的发展。改进和完善公办民营、民办公助、税收优惠等财税支持政策，将政府购买服务从基本医疗和公共卫生领域扩大到养老服务、就业服务、社会保障经办管理服务等不同领域，鼓励社会力量参与社会保障事业发展，支持社会力量举办社会福利事业，优先发展社会养老服务。三是完善社会保障待遇标准调整机制。建立与人均GDP、物价水平、工资或收入水平等指标联动的待遇调整机制，确保社会保障待遇与经济发展水平相适应，减少待遇调整的人为性和随意性。同时，建立领取失业保险金与就业状况挂钩机制，促进失业人员尽快再就业；通过科学、合理的费用控制机制，保证医疗保险基金收支平衡。四是建立健全中央和地方分担机制。在加大中央财政社会保障投入的同时，要进一步强化地方政府的责任。通过加大一般性转移支付力度，增强专项转移支付的针对性，引导地方政府增加投入、完善制度和规范管理。五是健全社会保险筹资机制。积极推进实现社会保险费税务机关统一征收，提高筹资效率，降低征收成本。建立个人缴费与社会保险待遇的挂钩机制，激励参保人多缴多得。继续充实和壮大全国社会保障基金。在确保风险可控的前提下，研究适当拓宽养老保险基金投资渠道，促进基金保值增值。
（六）加强社会保障资金管理，提高科学化精细化管理水平。
一是进一步完善社会保险基金预算制度。各级财政部门要按照政府预算管理的要求，进一步完善社会保险基金预算制度。认真总结试编经验，与相关部门密切配合，规范编制流程，完善编制方法，积极做好2013年向全国人大报告社会保险基金预算的各项准备工作，按时保质地完成首次编报任务。同时，逐步建立社会保险基金预算信息披露制度，增强基金预算编制透明度；建立社会保险基金预算绩效考核制度，提高预算编制的质量。二是进一步加强社会保障财务制度建设。适应社会保险制度改革与发展需要，研究修订社会保险基金财务制度，研究解决社会保险基金账户开户银行、社会保险基金计息办法等问题，进一步强化社会保险基金财政专户管理。三是建立和完善就业、城乡低保、农村危房改造、流浪乞讨人员救助等补助资金的绩效评价机制，探索科学、合理的绩效评价办法，将考评结果作为下一年度中央补助资金分配的重要因素，体现“以奖代补”原则，引导各地规范管理，加大投入。同时，进一步规范和加强资金管理，不断完善分配办法，努力实现资金分配的科学化、程序化、制度化和透明化。四是加快社会保障资金执行进度。在当前经济增速缓中趋稳的形势下，更需要加强预算支出执行管理。加快预算执行进度，加强结转结余资金管理，突出保障重点支出需要。严格落实中央关于厉行节约的八项要求，坚持勤俭办一切事业；严格控制一般性支出，把有限的财力更多用到促进经济社会发展的关键领域，切实保障各种重点支出需要。在严格按有关规定及时均衡拨付资金的同时，也要防止发生“以拨代支”、虚列支出等违法违规行为。五是做好审计整改工作。据今年审计署对全国社会保障资金的审计情况看，一些地方和单位还存在政策执行不到位、管理不够规范和违纪违规等问题。不管这些问题是否发生在财政部门，各地都要高度重视，协调推动有关部门切实做好整改工作。六是大力支持社会保障服务体系、监管体系建设。建立和完善财政社会保障信息系统，加强部门间信息平台整合，实现部门间信息共享，加快社会保障信息网络向基层的延伸。同时，强化监管体系建设，及时堵塞管理漏洞，坚决杜绝出现骗保、虚报冒领等违规违纪行为。
来源：《中国财政》杂志 2012年第17期
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