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【核心提示】2009年，人力资源社会保障部、财政部出台了《城镇职工基本养老保险关系转移接续办法》，旨在解决城镇职工跨区域流动过程中的养老保险权益问题，以实现职工养老保险制度的内部统筹。而此次向全民公开征求意见的《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）则旨在解决劳动力跨行业流动过程中的养老保险权益问题，以实现各项基本养老保险制度之间的统筹。
自2006年党的十六届六中全会提出“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标以来，基本养老保险体系建设取得了突破性的进展，由机关事业单位养老金制度、城镇职工基本养老保险制度（以下简称“职保”）、新型农村社会养老保险制度（以下简称“新农保”）和城镇居民基本养老保险制度（以下简称“城居保”）共同构成的基本养老保险体系已经形成，实现了制度的全覆盖。2009年，人力资源社会保障部、财政部出台了《城镇职工基本养老保险关系转移接续办法》，旨在解决城镇职工跨区域流动过程中的养老保险权益问题，以实现职工养老保险制度的内部统筹。而此次向全民公开征求意见的《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）则旨在解决劳动力跨行业流动过程中的养老保险权益问题，以实现各项基本养老保险制度之间的统筹。
养老保险互转符合城乡统筹需求
从具体内容看，《暂行办法》有四大亮点。第一，该《暂行办法》是在尊重现有三大基本养老保险制度并存的现实条件下，采取养老保险权益衔接而非采取制度整合的路径。在国家提出城乡统筹社会保障体系建设的目标之后，学术界有观点认为，城乡统筹应当以制度整合为主要方式，以实现“大一统”的基本养老保险制度为基本目标。但事实上，城镇职工、农村居民和城市居民的劳动关系结构和生活消费结构是完全不同的，而且这种差异将长期存在。因此，城乡统筹并非是指制度统一，而是指制度的有效衔接，而养老保险待遇的衔接则是制度衔接的核心内容。第二，《暂行办法》并未照搬城镇职工基本养老保险转移接续办法中“随走随转”的实时转移接续方式，而是采取在达到法定退休年龄后，集中办理待遇衔接的方式。这种方式尊重了劳动者在整个职业生涯中可能会进行多次职业身份转换的现实，解决了劳动者在职业流动过程中的后顾之忧，同时，也有利于降低管理成本，提高管理效率。第三，《暂行办法》明确了新农保和城居保中个人账户全部资金的个人所有制属性，规定无论是何种类型的衔接，个人账户基金全部储存额都予以转移，最大限度地保障了参保人员的权益。第四，《暂行办法》还明确了新农保与城居保的实时衔接方式、禁止重复参保等内容，这有利于规范基本养老保险制度的结构体系与运行机制。
应采取“分类分段、累计计算”的养老保险权益衔接方式
但是，《暂行办法》在制度基础、待遇衔接方式、分类处理原则和最大程度保障参保者利益等方面仍然存在一些问题与不足，主要体现为以下几方面。
从制度基础和改革紧迫性上看，完善现有三大基本养老保险制度既是建立衔接办法的基础，也比建立衔接办法更具有迫切性。虽然我国的基本养老保险制度已经实现了制度全覆盖，但三大基本养老保险制度本身都还不完善，制度结构与运行机制方面都还存在不少亟待解决的问题。例如，职保制度尚未实现全国统筹，并由此导致中央财政补贴与养老保险基金结余同时增加的非正常现象；养老保险个人账户规模仍然较大，但却未做实，个人账户资金投资管理办法未出台，导致基金支付存在长期的潜在风险；职工基本养老保险合理的待遇调整机制尚未建立；等等。新农保和城居保也都存在制度结构与城镇职工基本养老保险制度不兼容，个人账户资金缺乏投资管理办法等问题。一个稳定和可持续发展的基本养老保险体系应当由各项完善的基本养老保险制度和各项基本制度之间的衔接机制共同构成，而各项基本养老保险制度的完善则是建立衔接机制的基础和前提。因此，《暂行办法》并不能解决各项基本养老保险制度不健全所导致的问题。目前，在快速城镇化和工业化的过程中，职业身份转换的主要人群是农民工群体，而由于城镇职工基本养老保险制度已经打破了户籍限制，而以劳动合同为基础，因此农民工参加职保并无制度障碍。如果再考虑到进城务工人员中绝大部分将随着城镇化进程的加快而转变为城镇居民，回到农村参加新农保的可能性将大大下降，因此，可以预见的是，在未来较长的一段时间内，劳动力的流动主要是从农村转移到城镇的单向流动。因而面临的问题主要是新农保与职保的衔接问题。相比之下，完善城镇职工基本养老保险制度，是当前社保改革工作中更为紧迫的任务。
从养老保险权益衔接方式上看，三大基本养老保险待遇衔接应当采取分类分段、累计计算的方式，而非《暂行办法》所规定的转移资金、集中计算的方式。从静态的角度看，每个人在某一时点上的职业身份都是唯一的，因此，禁止重复参保是正确的；但从动态的角度看，每个人在职业生涯都可能从事过不同的职业，因此，只要符合不同制度的给付条件，一个人的养老金就应当由多个部分共同组成。所以，参保者基于时点上特定的职业身份而产生的参保险种唯一性，与参保者基于整个职业生涯中职业身份多样性而产生的待遇计发的累计性是不矛盾的。例如，如果一个人在一生的职业生涯中，在职保中缴费满15年，同时，在新农保中缴费也满15年，其养老金就应当由职保提供的养老金和由新农保提供的养老金共同组成，即分类分段、累计计算，而无需将一种保险中累计的权益和资金转移到另一个保险中，再集中计算。《暂行办法》既通过禁止重复参保的方式要求时点上参保险种的唯一性，又通过资金转移的方式防止所谓的“重复领取待遇”，这种集中计算的方式会导致参保者的权益受损。相比而言，分类分段、累计计算的好处有两点：其一，尊重了三种基本养老保险制度并存的现状，保证了各自基金的相对独立性；其二，避免了缴费年限折算和由此导致的公平问题。
从改革的基本原则上看，制度衔接应当遵循新老分开的原则，而非《暂行办法》所规定的“追溯原则”。《暂行办法》根据“追溯原则”规定，已经同时领取新农保（城居保）和职保待遇的参保人应当退还新农保或城居保的基础养老金。一方面，这种规定与本文所阐述的养老金计发应当采取分类分段、累计计算的原则相违背；另一方面，当前所谓“重复领取待遇”的参保者应当都符合相关制度领取待遇的规定，也就是说，即使“重复领取待遇”是一个问题，也是由现行政策导致的，甚至是在现行政策的引导下产生的。因此，建议《暂行办法》遵循新旧分开的原则，从新办法实施之日起，统一养老金累计计算办法，对已经领取的“双重待遇”不再追究。
从解决重复参保问题的策略上看，解决重复参保问题的治本之策应当是取消“捆绑参保”、完善信息系统，而非《暂行办法》所规定的清退政策。目前我国的重复参保现象主要是由新农保制度的“捆绑参保”方式导致的。所谓“捆绑参保”是指，农村60岁居民领取新农保基础养老金的前提是其符合参保条件的子女必须参加新农保，而这些符合参保条件的子女中大多数都已经进城工作，并参加了职保。他们为了让自己仍在农村的父母能够领取新农保的基础养老金，只能再参加新农保，由此导致了重复参保的问题。因此，《暂行办法》通过清退缴费和只计算职保缴费年限的“惩戒”方式来解决重复参保问题只是治标之策，而取消“捆绑参保”的规定，并通过建立全国统一的基本养老保险信息系统，推行统一的社会保障号和社会保障卡，才是解决重复参保问题的治本之策。
（作者单位：中国人民大学中国社会保障研究中心）
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