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目前理论界对延长退休年龄争论很激烈，一种认为要尽快延长退休年龄，不仅是应对人口老龄化的要求，也是弥补养老保险资金缺口的重要途径；另一种认为，我国人口老龄化来得快，仅靠延长退休年龄难以解决养老保险资金筹集的困难，要更多从发展经济、改革养老保险制度入手。笔者认为，延长退休年龄只是解决养老保险资金困难的重要途径，要更多从改革现行城乡养老保险制度入手，多渠道筹集资金解决养老保险制度面临的资金缺口问题。
延长退休年龄是应对人口老龄化迅速提高的必然选择
进入新世纪，我国人口老龄化呈加速态势。2000年我国人口老龄化率超过10%，正式进入老龄化社会；2013年60岁以上老龄人口达到20243万人，占总人口的14.9%，65周岁以上人口达到13161万人，占总人口的9.7%。而且60岁以上老年人每年增加800万人，80岁以上高龄人口每年增加100万人。与此同时，我国人均寿命也在延长，2015年达到74.5岁，到2020年我国人均寿命将达到77岁。两者都对养老保险收支和政府财政收支产生重大影响。
首先，对养老保险收支的影响。人口老龄化提高的结果是大量适龄劳动力从劳动队伍中退下来，意味着缴纳养老金的职工在减少，而领取养老金的职工在增加，养老保险收支就会出现收入增长赶不上支出增长，只要老龄化达到一定临界点就会出现收不抵支，形成对养老保险支出的巨大压力。而人均寿命的延长意味着领取养老金的时间延长，如果从60岁开始领取养老金，领到77岁，需领取17年时间，而我国法定缴费年限只有15年。据中国社科院的一份报告称，如果继续执行现行养老体系，不对退休年龄等进行调整改革，到2023年，全国范围内职工养老保险即将收不抵支，出现资金缺口，需要动用养老金累计结余。
其次，对政府财政收支的影响。由于政府财政对养老保险收支承担“最终兜底人”的角色，人口老龄化率提高对养老保险收支的影响都会直接或间接影响财政收支。比如，近10年中央财政每年对企业职工基本养老保险收支出现亏空的地区以及基本养老保险待遇调整的中西部地区给予财政补贴，补贴数额逐年递增。2015年，全国社会保险基金预算对企业职工基本养老保险的财政补贴为3671亿元。老龄化提高和老龄人口的增多，会因为劳动力的紧张抬高用工薪酬，提高产品的劳动力成本；同时还会因提高缴费率，增加企业社会保险缴费，提高企业产品成本，影响企业利润水平，进而影响财政收入。当然，也会影响企业的产品出口和竞争力。还因为支持社会保险缴费的税前扣除，支持补充养老保险和补充养老保险的税收优惠政策以及支持老龄事业的各种补贴和优惠，也会影响财政收入的增长。老龄化提高和老龄人口的增加，会导致基本养老保险和基本医疗保险的缴费人数减少和支出增加双重压力，引发养老、医疗保险的赤字，进而增加财政对基本养老保险和基本医疗保险的补助；还会增加对老龄贫困人口的低保和其他社会救助以及老人福利等财政支出。据中国社科院专家预测，到2050年，为了维持养老体系运转，所需财政补贴占当年GDP的比例将达到8.46%，而占当年财政支出的比例将达到34.85%，即约1/3的财政支出被用于弥补养老保险的资金缺口。
延迟退休要与延长法定缴费年限等养老保险制度改革相配套
人口老龄化提高和人均寿命延长的结果，不仅是养老保险收支不平衡的危机会提前到来，给国家财政的压力也会日益增大。为此，要提高养老保险制度可持续性，必须改革现行养老保险制度。
一是适当延迟退休年龄。延迟退休年龄，就是缩短退休职工领取养老金的时间，比如女职工退休年龄从现在的55岁推迟到60岁，每个女职工领取养老金的时间就会比原来压缩5年；男职工退休年龄从现在的60岁分段提高到62-65岁，领取养老金的时间比原来压缩2-5年；然后实现男女职工退休年龄统一到62-65岁，所有领取养老金对象的领取时间将普遍缩短2-5年，就会大大节省养老保险基金支出。与人均寿命相比，实际领取养老金时间从过去17年缩短为12-15年，仅从时间计算，大约节省养老保险支出20%多。因此，延长退休年龄无疑是缓解基本养老保险收支压力，提高养老保险收支长期可持续性的重要选择。
二是延长法定缴费年限。增加缴费年限是增加基本养老保险基金积累的最好方式，一些国家规定法定缴费年限要达到30年才能领取养老金，达不到法定缴费年限就要扣减养老金。而我国目前法定缴费年限只有15年，按15年工资总额的28%缴费，要满足未来17年甚至更长时间的养老金发放，增值率最高也达不到要求，况且我国养老金年增值率不到2%。可见法定缴费年限过短形成了很大的养老金缺口，给政府财政留下了巨大的包袱。要提高基本养老保险制度的可持续性，增加法定缴费年限迫在眉睫，如果说延长到缴费30年有困难，可以先延长到25年，将会大大增加基本养老保险基金积累，增强制度的可持续性。
三是尽快建立城镇企业职工基本养老保险基金投资运营机制。为了应对人口老龄化高峰到来，应多方筹集基本养老保险资金，基本养老保险结余资金投资运营也是重要渠道。按照2015年我国社会保险基金预算提供的数据，2015年我国企业职工基本养老保险基金结余超过3万亿元。如果通过投资运营提高结余资金的投资回报率，无疑可以增加基本养老保险基金的储备和积累。
建立企业职工基本养老保险基金投资运营管理机构。分别成立投资运营政策、法规制定机构，可设在人保部或财政部，负责养老保险结余资金投资运营的相关法律、法规、政策制定，从法律、法规、政策方面约束和规范；成立投资运营管理公司，按照市场规则管理基本养老保险结余资金投资，按照招投标方式选择资质合格、严格遵守养老保险基金投资管理法律、法规、政策的金融中介，作为投资管理人、保管人、投资经理，按照比例控制的要求进行市场投资运作，实现保值增值目标；依托现有社保基金监管机构成立投资监管机构，负责监督投资管理公司的投资运作过程和结果。
在企业职工基本养老保险基金未实现全国统筹的前提下，可以由各省将结余资金委托给投资运营管理公司统一运作。根据经济发展和资本市场情况，选择多元化投资组合，采取直接投资与间接投资相结合，短中长期投资相结合，基础设施项目投资与债券、股票、基金、银行票据等多种投资工具相结合，在规避市场风险的前提下，以获得最大收益为原则。在入市操作不成熟的条件下，可先行发行特种定向国债，既为国家财政提供建设资金来源，又解决基金的保值增值问题。
可见，延长退休年龄、延长法定养老保险缴费年限、加强养老保险结余资金投资运营，都是节省基本养老保险基金支出、增加养老保险基金储备和积累的重要途径，也是依靠养老保险制度自身改革提高养老保险收支可持续性的最好选择。
（作者单位：财政部科研所）
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