养老基金：雪球如何越滚越大？

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　　鲁蓓

　　在全民谈股的今天，一听到要成立国家级的养老基金管理公司，人们便会联想到取之不尽的长线资金滚滚而来， 犹如给股市注入巨无霸的强心针。很多人开始测算养老基金管理公司会有多大资产规模，国家监管机构会允许多大比例进行权益类投资；联想到2013年底美国养老基金规模达到22.8万亿美元（相当于美国当年GDP的83%），澳大利亚短短十多年内积累的超级年金（相当于投资型的养老基金）已超过该国GDP，人们更是群情激昂，翘首以盼这个庞大的资本雪球早一天诞生。

　　其实这个雪球的核子十多年前就已经形成了。2004年5月1日，《企业年金试行办法》正式施行，其第二条对“企业年金”的解释是，“企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。”该办法规定，凡是符合“依法参加基本养老保险并履行缴费义务”、“具有相应的经济负担能力”、“已建立集体协商机制”这三项条件的企业都可以建立企业年金。经过十年的运行，现在有7万多家企业建立了企业年金，至2014年底其资产总额达到7689亿元，参加职工人数2293万人，当年的平均收益率9.3%。

　　企业年金缴费每年不超过本企业上年度职工工资总额的十二分之一。企业和职工个人缴费合计一般不超过本企业上年度职工工资总额的六分之一。依据这样的缴费规则，以及超过2亿职工参与养老来计算，如果按照缴费对应的平均工资一年3万元计，全部缴费一年就有5000亿到10000亿元。如果企业年金是强制性的，或者当时把个人缴费的8%直接转换成企业年金，其资产规模恐怕早已超过目前的十倍。

　　为什么这个雪球没有滚起来？这是因为当初决定成立企业年金时，并没有想把一个个企业的小粒子变成一个能裹起来的大核子，而是每个企业自己成立一套体系，报批有关部门批准。这相当于7万多个企业在不同的金融机构开设了一个基金账户，对受益人的产权关系信息披露没有具体而且详细的规定，年金的可携带性也基本等同于一张保险单。无论对企业还是个人，这个制度的建立并没有想让它成为养老金主体来源的一部分， 而只是一个可有可无的补充，或者是一种尝试。本来可以滚大的雪球变成了一阵阵冰雹，散落在地里田间。

　　某种意义上说，中国的企业年金是政府行政空降兵，这与发达国家企业养老基金自发的内生的发展是不同的。上世纪中期，很多发达国家先后形成了企业的、行业的养老基金，美国运通公司（American Express）早在1875年就建立了第一个私营的公司养老基金。到了1919年，美国15%的私人企业职工参加了所在企业的养老金计划，大大早于美国在1935年实施的《社会保险法》。这些私人计划的产生大多是源于企业想建立稳定的职工队伍，并且能体面地实行新老员工的更替，而退休金也作为企业开支的一部分，列入与工资一样的成本中。到了1978年，企业年金计划开始有了被称为401k的法律条文（编注：即美国《国内税收法》1978年新增的第401条之k款），并规定强制企业缴纳保险金到养老金的保险公司，以便在企业遭遇极端情况（比如破产）时能够支付职工至少一部分养老金。

　　一百多年来，发达国家的企业年金制度经历了战争的洗礼、个体企业破产的挑战、政府更替、政策调整，逐渐演变成一个管理体系比较完善、与经济社会各项制度衔接严密、风险防范严密的长期资本系统。

　　发达国家的社会制度高度融合，养老金的改革从来都是与税收的改革密切相关，与法律条款配套实行。就经济层面而言，养老金的制度变化对整个国家税收的短、中、长期影响，是首要考虑的因素之一；就社会层面而言，相关改革会通过立法，尽可能保护基金所有者的权益，同时兼顾企业发展的需求。

　　我们国家在1990年代开启的养老制度改革，与整个社会制度的发展并不是同步的。可以说，当时的养老金改革基本是依照国外模式框架的舶来品，与社会的各个制度，比如税收、金融监管、养老保险法律制度等等之间是不衔接的，更不是无缝的，不同地区之间也是有差异的。在社会保障领域，我们的制度还是分割的、封闭的、碎片化的，缺少顶层设计。但是近二十年的实践也为下一步的总体设计提供了中国国情的宝贵经验，需要解决的问题也一一浮出水面，更进一步的制度优化、整合变得可能，而且迫切。

　　2013年，国家启动了养老保险制度的顶层设计，是真正向成熟的社会制度发展迈出的可喜一步。虽然整个制度的设计还没有完成，但资本市场已经看到了养老保险的巨大潜力，似乎雪球式的长期资本积累指日可待。

　　首先能让这个雪球的核心可以启动的是国家对机关事业单位的养老金改革方案。机关事业单位养老改革的基本原则是“基本养老+职业年金”，换个说法，就是企业养老金中的个人账户改成了职业年金，因为企业的个人账户目前处在部分空账、即使做实也大都只能躺在银行吃利息的阶段，所以把这次的机关事业单位养老改革明确说成了职业年金，非但要做实，而且要有资本运作，保值增值，那么如何开展职业年金的工作，成了下一步改革的重点。

　　如果机关和事业单位的职业年金依然像过去的企业年金一样分散运作，对养老制度改革来说是不合理的。因为过去的企业年金只是养老金的一个补充，有它更好，无它也不伤元气，但现在的职业年金成了公务员和事业单位职工养老保障的一个重要组成部分，年金运营不好会大大降低这部分人的养老待遇。所以，基金的保值增值尤为关键，统一的养老基金公司的建立也呼之欲出。

　　从基金运营的角度看，受托人、账户管理人和投资管理人这些角色都已经初具规模，也有了一定的实际操作经验。但是，全国范围内，还没有一个机构可以对所有公务员和事业单位职工提供统一的平台，如果让任何一家现有的保险公司或基金管理公司来担当这个角色，都不符合公平竞争原则，容易造成金融垄断。建立国家级的新的养老基金公司，正是为了兼顾公平和效率，保障基金的效益最大化。

　　那么现有的社保基金是否能够满足这个需求呢？我们现有的社保基金是个主权基金，出资人是国家，受益人是未来的社会人群，是应对老龄化到来而设置的国家储备基金，如果用社保基金来管理出资人是个人性质的职业年金，很容易模糊资本性质，对今后的管理埋下隐患。

　　新的基金管理公司可以看成是养老保险顶层设计改革的一个实施平台。从机关事业单位开始，对所有缴费人群和基金管理者建立一个统一的接口。具体开设个人职业年金账户的基金公司可以有一个或几个，但职业年金的行政管理部门（目前是人力资源和社会保障部）也应该设立一个专门机构，性质接近于英国的国家职业储蓄信托（National Employment Savings Trust，NEST），以及澳大利亚的超级年金流动站（Super Stream）。

　　这个养老基金平台公司的国有性质决定了它要为金融市场的公平竞争和管理成本风险控制建立总阀门，为投资者的养老金效益最大化创造条件。整个养老基金系统可以有以下功能：

　　其一，是国家管理运营养老基金的信息大平台。所有缴费人员单位的财务系统、基金管理公司、银行、保险公司等与养老金运营相关的机构、个人都有特定的代码，相关信息在这个平台上汇总，单位和个人可以通过这个平台查询养老金的缴费和收益，所有缴费资金通过这个平台的中间件分别流入不同的基金管理公司。养老金收益也通过这个平台统一发放。

　　其二，是养老金运营的基金管理平台。缴费的个人在条件成熟时可以在有投资资格的金融机构提供的产品中选择自己的养老金投资计划。这样，养老基金公司可以按照缴费人的指令，实时把资金划入指定机构；当受益人到达退休年龄时，机构也可以根据约定把养老金转入基金公司，支付给受益人。当缴费者没有选择自己的养老金计划时，基金公司可以根据审慎原则对这部分资金选择符合条件的基金管理公司委托管理，部分资金也可以用自己的团队进行管理，在充分考虑公平竞争和效益规模的前提下，降低基金的运营成本和管理费用，提高基金的回报率，真正实现长线投资保值增值的制度初衷。

　　其三，是最终开放给全社会养老基金的试点平台。机关事业单位的职业年金具有强制性，缴费人群的工资和绝对数量相对稳定，比较容易形成大规模的资本积累。这个平台运行正常后，可以为全社会的企业年金提供统一的对接平台，同样的软件设计和接口可以连接所有需要进行养老金投资的个体和机构。这就为国家最终的养老保险顶层设计奠定了基石。同时，也为劳动力流动带来了极大的便利：公务员成为企业员工、企业员工的跨省流动等，都不需要行政转移，可真正实现养老基金缴费的可携带性。这是充分利用计算机和互联网技术高速发展的成果，是“互联网+”理想的实现，也是中国社会制度进步的里程碑标志。

　　在基金公司还没有正式成立时，人们关注的重点多集中在如何建立平台、实现缴费，如何投资、保值增值的前期操作上。真正运行时，许多相关的问题也将进入视线：比如信息的披露，是否每半年要正式给投资者相关的财务报告；资金的接管期限；投资者是否可以任意转移基金公司；退休后年金的管理。目前政府在年金的可提取年龄、提取方式上还没有详细的相关规定，累积的资金是否可以整笔提取（用于还贷或者消费），还是强制性地以年金方式提取？以年金方式提取的话如何确立年金因子？是政府规定还是各个基金公司自己设定产品？

　　这些后半段的政策，会直接影响基金公司的投资决策以及相关的国家监管和治理政策法律，也是发达国家现在对养老基金的研究重点之一。所有这一系列问题，发达国家经历了百年的建制，通过不断立法和修正法才走到今天。中国虽然刚起步，但全面考察发达国家在这个领域走过的路，结合中国实际国情，运用互联网技术，发挥后发优势，应该可以达到或超过国际最先进的养老基金管理体系的水平。

　　任何经济体的发展，都离不开技术进步、劳动力和资本这三大元素，技术进步的因素在今天很大程度上也依赖于资本的投入。中国的养老基金管理公司，这个为13亿人积累长期资本的雪球，将成为世界瞩目的金融擎天柱。这个公司的建立和运营，会成为中国政府是否能够进行国际先进的政府治理和监督管理的试金石，成为我们今天广大股民热捧的“互联网+”的一个现实版，更可能是中国在老龄化日趋严峻的明天的经济增长发动机。

　　[作者系澳大利亚新南威尔士大学人口老龄化国家重点研究中心（CEPAR）研究员]

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