打破利益割据面向中国未来

　　辽宁所代表的中国基本养老保险“统账结合”模式将何去何从？中国学界对此已有充分讨论，制度改革只差打破利益割据的决心。

　　方案一：提高统筹层次

　　背景：所谓社会统筹，即在一定范围内，参保人统一缴费用于统一待遇发放，以大数法则实现养老风险的共担、共济。统筹层次越高，则资金池规模越大，抵御风险能力越强。

　　当前，中国的基本养老保险统筹层次普遍较低。尽管各省市均宣称实现了制度上的“省级统筹”，但包括辽宁在内，资金事实上仍在地市一级管理。所谓省级统筹，更多是一个制度统一、省级提取调剂资金的概念。

　　中国社科院学者郑秉文指出，低统筹层次弊病重重。中国养老保险基金确实还有超过2万亿元的结余，但都沉淀在少数发达省份。这些省份的结余没法转移给辽宁这样的亏损省市，缺口只能由财政转移支付。而财政补贴资金也必须随着做实账户规模的扩大、退休人数的增加而不断扩大。由此带来的，是基金结余在少数富裕省份的绝对增长。在缺乏好的投资体制的情况下，基金的绝对增长，便意味着绝对贬值。

　　辽宁省人社厅的有关负责人表示，建立全国统筹的第一步，至少能保障地方基础养老金支出；第二步，可研究将养老保险基金列支纳入国民经济发展总体规划，进而形成中央和地方对养老保险基金的投入机制，保障各级政府列支来源，建立全国预决算制度。

　　方案二：双轨制“并轨”

　　背景：中国养老保险的双轨制饱受诟病。相比企业退休人员高达28%的缴费费率和不足50%的养老金替代率，机关、事业单位人员的养老金由国家财政和单位按退休前工资70%-90%的高比例支付，且任职期间不需交纳任何费用。再加上退休后仍可继续享受一些在职时的补贴待遇，企业退休人员和机关事业单位退休人员的退休待遇差距日益加大。

　　加速机关事业单位的养老保险改革早已是业内共识。将机关事业单位人员纳入社会统筹，也是政策明确的改革目标。但2008年从广东、山西、重庆、浙江、上海五省市起步的事业单位养老保险改革试点，却至今未有实质性动作。体制内人员对待遇下降的担忧，乃是最直接的阻力。

　　“如果将机关事业单位人员纳入社会统筹，对基金的补充效果会非常明显。”沈阳航空航天大学经济与管理学院学者刘海宁表示，这些单位都是稳定就业和持续缴费的机构。一旦将其纳入社会统筹，相当于财政支出的一部分直接放进了养老保险基金的池子里。

　　辽宁省劳动和社会保障学会副会长赵文祥也持同样的观点。将机关事业单位人员与企业职工相“并轨”，首先可以解决基金不足问题，利用大数法则，充分分担老龄风险；与此同时，更解决了长期为人所诟病的公平性问题。

　　方案三：降费扩面

　　背景：中国基本养老保险的总费率在28%，在国际上实属“高水平”，甚至高于发展中国家智利20%的缴费标准。由于费率过高，大量收入低下的灵活就业人员无法进入保障体系，企业也因此背负极高福利负担。有限的参保面，又将反过来威胁现收现付制度的可持续性。

　　但由于中国养老保险体系单一，企业年金、商业保险等层次的保障发展滞后，要保障退休一代的基本生活水平，保费一直缺乏下调空间。

　　上海社会科学院常务副院长左学金认为，养老保险的统筹基金部分，可考虑降低其强制缴费率，如降低到工资总额的12%左右。这样城镇基本社会养老保险才能切实扩大覆盖面，尤其是扩大对农民工和城镇非正规就业的覆盖，才能提高统筹基金缴费职工与退休人员的比率（支持比）和降低基金的支付压力，并为发展多层次的养老保险留出空间。

　　辽宁省社科院学者王慧娟建议将此种“全覆盖、低费率”的模式向社保税转型，既降低管理成本、扩大社会保障覆盖面，又有利于社会财富再分配，并培养纳税人意识。

　　清华大学学者杨燕绥同样支持“费改税”，并提出合理的税率水平应在8%到10%。在她看来，通过税收建立基金现收现付，制度上清晰明了。

　　刘海宁亦认为“费改税”在理论上是理想模式。它可以提高社会养老保险的征缴率；可以进一步推动国民年金制度的建立；同时还可以为建立多层次的养老保障制度留有余地，提高最终的保障标准。

　　但从实践上看，刘海宁认为由于中国地区收入差距较大，“费改税”不仅可能引发资金的逆向流动，而且，鉴于税收的刚性，当前不少企业难以承担。

　　方案四：个人账户市场化运营

　　背景：中国的基本养老保险制度采取“统账结合”的模式。企业按上月工资总额20%缴费的部分进入统筹基金，实行现收现付；个人按工资额度8%缴费的部分则进入个人账户，进行长期积累，通过投资运营保值增值，满足未来发放。但由于制度建立之初，地方政府为了确保当期统筹基金发放，普遍挪用个人账户，由此形成个人账户空账。自2001年起，13省市试点做实个人账户，因地方财政补贴压力巨大，试点困难重重，至今账户中实有资金2703亿元。这部分资金并没有市场化运营，而是用于存银行、买国债，收益率难敌通胀风险。