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2003年7月24日，法国国民议会和参议院相继通过了引起广泛争议的退休制度改革法案。这标志着拉法兰政府成功地迈出了包括退休制度、国家机构、医疗保险和教育体系改革在内的一系列社会改革的第一步。
在法国的各项社会保障中，医疗保险被称之为全球代价最为昂贵的，世界卫生组织几年前曾对全球191个国家的医疗制度进行了详细调查，结果法国名列榜首。法国社会医疗保险费是通过政府强制性地征收，再从国家预算中支出。凡在职职工，医疗保险金占工资总额的19.6%左右，由企业和职工按比例分摊，职工从工资总额中扣除6.8%，其余由企业缴纳。社会医疗保险制度有三大原则：患者有权自由选择医生就诊；医生有权自由开业和自主处方；就医者按规定付费。也就是说：看病是自由的，行医和开药也是自由的，收费标准也各不相同，特别是专家门诊，但是，医疗费用却要由国家的社会医疗保险部门来承担，这实际上鼓励了人们毫无节制地消费。比如，多配药造成的浪费；本来不需要配眼镜者，可以借助保险配上一副等等。尽管法国采取了严格征收、管理和审计的办法，但是，随着人口老龄化进程的加快，公民的医疗要求越来越高，加上医疗技术的成本提高，医疗保险支出激增，人不敷出的矛盾越来越大。近年来，每年的亏空达几十亿甚至上百亿欧元。据统计，2003年头9个月，社会普通疾病保险开支达741.96亿欧元，人均达1200欧元，同比增加6.4%。社会保险中央金库指出， 2003年医疗保险亏空达106亿欧元，创下历史纪录。
处在悬崖边的法国医疗保险制度不改革确实不行了。早在上世纪90年代，政府就已意识到社会医疗保险制度的弊端，也曾酝酿过—些改革举措。1997年初，法国政府经过精心准备出台了—项改革方案，其核心内容是将全年医疗保险预算分配到各地区医院，对医生行医、开药实行“配额制”，不得突破。但是，方案一出台立即引起社会震动。医务工作者、药店经营者、药品研究和生产厂家，纷纷予以抨击，罢工、示威等抗议活动一浪高过—浪。医生认为，这一方案将使他们无法根据病人的病情需要进行诊治，使病情贻误。如果下半年预算吃紧，危重病人只能被拒之门外，见死不救，有失社会公正，也有违医德。在此起彼伏的风潮冲击下，此项改革最终搁浅。
拉法兰任总理后，也把社会医疗保险改革列入了议事日程。为了避免更大的保险窟窿，卫生部在2003年曾经宣布过一系列紧急措施，力图减少40亿欧元的赤字，但阻力重重。有关每盒药物将有50欧分不予报销的计划措施，在总统府的压力下被彻底排除；有关住院费用的收费标准将从过去每天10.67欧元增至 13欧元，由于涨价幅度超出了物价的上涨水平，引起了工会组织的强烈抗议。因此，为了填补社会医疗经费的黑洞，法国政府多采取拆东墙补西墙的做法，比如以出售企业的国有控股股份、提高烟草税收等来填补窟窿，但这毕竟不是长远之计。要缓解医保赤字问题，要么提高税率增收，要么抬高支出门槛，把部分医疗费转由个人负担，别无他途。
目前，法国退休金占国家福利支出的47%，医疗保险占福利支出的34%，随着法国人口老龄化及人口增长速度的放缓，国家支付养老金与医疗保障支出的压力在不断加大。由于法国近年来经济增长缓慢，而在社会保障方面的财政支出过高，使得政府的财政赤字超过了欧盟规定的上限。按照欧盟《稳定与增长公约》的要求，欧洲欧元区各成员国自身的财政赤字占国内生产总值的比例不得超过3%的上限。法国向欧盟承诺2005年达标。但现实情况并不乐观。
政府要肯硬骨头
法国社会福利保障制度到了不推行改革就难以为继的关头，希拉克总统和拉法兰总理决定从这两块硬骨头开刀。拉法兰政府于2003年推出了退休金改革计划，根据新的规定，国营机构的工作人员现行的退休年龄需要延长两年才可以领取全额退休金。为了全面展开医疗改革，在总理府建立了医疗保险改革高级委员会，其出发点是要压缩赤字，总体思路为：完善管理，杜绝浪费；重新确定责任，明确任务；普及社会附加保障，建立特别援助基金；发展相关信息体系；改善医疗服务和重新规划集体互助形式。在致法国人民的公开信中，拉法兰表示政府有信心推动议会通过改革方案。如果政府对人口老龄化问题袖手旁观，不改革现行的养老金制度的话，预计到2020年，养老金短缺将达到500亿欧元，法国人领取的养老金数额将被减掉一半。尽管如此，因退休制度涉及大多数人的实际利益，改革遇到了很大的阻力，为了阻止政府改革方案的通过，法国各地游行罢工不断。2003年5月，法国几家主要的工会代表同社会事务部长就政府的退休金制度改革方案进行谈判，工会要求政府冻结改革方案，而且不得降低退休金。在社会事务部长与工会进行谈判的同时，总理拉法兰在议会做解释说服工作。他说政府改革的态度是坚定的，但谈判的门是敞开的。改革的难度大，是因为积重难返，但如果不改革，整个退休金制度将彻底崩溃。
改革引发罢工潮
由于双方没能就改革计划达成一致，从2003年5月中旬开始，法国连续发生了多次全国性的游行示威和罢工活动。5月13日，85万人在全国各大城市游行抗议政府对养老金体制的改革计划。受罢工冲击，法国各机场取消了80%的国内和国际航班，火车、地铁、公共汽车大幅度减少，医院，邮局及电力、煤气等公共服务部门也受到影响。5月27日，法国机场塔台控制人员举行罢工。6月10日，又爆发了一次全国性大罢工，参加罢工的人员包括警察、海关人员、医护人员、银行职员等，还包括80万教师。这次罢工严重影响了法国的交通和服务部门，也使很多学校的教学秩序受到了很大影响。但改革的复杂与遭受的阻力还不仅如此，政府为了削减财政支出还面临更多的罢工。譬如在2003年12月1日，法国外交部及法国驻世界各国的外交机构为抗议议会缩减外交经费举行了24小时罢工，法国驻外154个使馆当天几乎陷入瘫痪状态。这种罢工甚至蔓延到了科研领域，在法国科学家持续两个月抗议政府削减科研经费后，近千名科研单位负责人宣布辞去行政职务。形形色色的罢工给经济造成了极大的负面影响，巴黎独立运输公司一天罢工的损失可达100万欧元，而法国国营铁路公司一天罢工的损失则达 2000万欧元。这导致了企业界的不满，企业界认为法国法律赋予员工太多权力，而对企业的限制过多。
方案通过，政党丢分
面对各界的不满，拉法兰政府顶住压力，与包括工会组织在内的社会各界开展对话，并最终使该项改革力案在中右翼政党控制的议会获得通过。另一方面，拉法兰政府也为推进改革措施付出了很大代价。2004年3月28日法国地方选举结束，其结果是近20年来始终由右翼占绝大多数的大区议会，除东部的阿尔萨斯外，统统倒向左翼。这是右翼自2002年赢得总统大选和立法选举双重胜利以来遭遇的严重挫折。右翼失利的原因很多，但励精图治的改革是他们在地方选举中大失民心的一个重要原因。拉法兰政府自2002年5月执政以来，一直在尝试改革，这次选举失利，说明拉法兰的改革触动了许多人的利益，既要维持高福利，又要减少开支，由于没有社会群体愿意承担改革的阵痛，改革由此步履维艰。为了应对选民对政府的不满，3月31日，总统希拉克宣布重组政府内阁，在新内阁中，拉法兰继续出任总理，而一天前，为了表示承担责任，他刚刚向总统提交了辞呈。4月1日，法国总统希拉克在电视直播采访中说，改组后的法国新政府将继续推进经济与社会改革，因为社会福利制度改革关系到法国的活力和发展。
2004年7月底，法国议会上下两院终于通过一项法案，推行改革措施，大幅削减国民医疗保健制度的成本。有关改革方案的目标是每年新增税收50亿欧元和另外节省开支100亿欧元。在本次议会会期最后一天获得批准的一揽子计划，宣告了围绕着改革方案进行的争吵终于尘埃落定。
法国的退休和医疗制度改革及其所引发的社会动荡，让我们感到社会保障水平的确立应当与经济发展水平相适应。因为社会保障待遇实际上是一条“单行线”，即只能提高，不能降低。一旦发现其水平过高，超出了国家的承受能力，要把它降下来，往往会引发很多社会矛盾和冲突，改革难度极大。在我们国家老龄化步伐不断加快的今天，特别需要注意这个问题，因为老龄化意味着国家在养老金和医疗费用方面负担的加重。因此，在努力使国民更多地享受社会保障待遇的同时，要充分考虑国家的经济能力。另外，由于社会保障制度的改革涉及每个人的切身利益，通常人们从个人的利益角度出发看问题，往往不愿意承担改革带来的阵痛和损失，这就需要在必须采取改革措施时，加强社会伙伴间的交流与沟通，对改革政策达成最大程度的共识，以达到平稳地推动改革进程的目的。
原载《中国社会保障》(京)，2005.4.31—32 [ 2005年9月29日 ]编辑整理: [ 中国保险网 ]
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