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建立起适应我国社会保障要求的稳定、可靠的社会保障资金筹集机制，确保社会保障资金随着社会保障事业的发展持续稳定增长，是完善我国社会保障体系的重要一环。
一、我国社会保障制度面临的困难和挑战
我国的社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等几个方面。其中社会保险是我国社会保障制度的核心部分，被称作劳动者的“安全网”、收入分配的“调节器”、经济社会运行的“减震器”。近年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，社会保障制度改革的全面推进，我国社会保障体系基本形成。截至2005年底，全国城镇有1.74亿人参加了养老保险，1.06亿人参加了失业保险，1.37亿人参加了医疗保险，8390万职工参加了工伤保险，5389万人参加了生育保险。
但是，我国社会保障制度在积极推进、逐步规范、不断发展的过程中，也面临着诸多困难和挑战。问题主要包括：一是人口老龄化。目前我国60岁以上人口占总人口的比重已超过10％，按国际通行标准，已进入老龄化社会。预计到本世纪30年代，我国老龄化将达到高峰，城镇的养老负担系数将大幅增加，医疗费用也随之大大增加。二是农村城镇化。未来十几年，我国的城镇化率将以每年1个百分点的速度提高，由此带来转移劳动力的就业和社会保障问题以及大量青壮年农民进入城市后农村老弱人群的基本保障问题。三是社保参保面小问题。我国的社会保险覆盖面仅限于城镇、工矿区，广大农民及农民工仍然依靠自我保障。四是社保资金缺口大。这是最关键、最突出的问题。目前我国的养老保险基金已经出现支付危机。1997年全国有5个地区出现收不抵支，1998年扩大到21个，1999年又达到25个。1998年养老保险基金支付缺口为100多亿元，2002年扩大到500多亿元，预计到2010年将达到1000多亿元。因此，应从完善社会保障资金的筹集方式入手，进一步完善我国社会保障体系，提高整体社会保障水平。开征社会保障税，以此代替目前以费的形式筹集社会保障资金，应是最好的选择。
二、以费的方式筹集社会保障资金有明显缺陷
费尽管也是政府组织收入的重要形式，但由于自身属性的原因，与税相比具有明显缺陷。目前以费的形式筹集社保资金，存在以下弊端。
1．强制性弱，覆盖面小。由于以费的形式筹集资金不具有强制性，因此社保费缴纳采用了动员参保形式，导致大多数省市社会保险只覆盖国有企业、集体企业，非国有经济覆盖面很小。即使是已参保的企业，缴费人数与实际人数也有很大的差别。以养老保险为例，截至2005年底，全国城镇参加养老保险的有1.74亿人，仅占城镇人口的30％左右，占劳动力人口的20％左右，覆盖率不到世界平均水平的一半。不止如此，2001年以来，在覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中，参保人数平均增速为4.04％，已经低于离退休职工人数6.64％的平均增速。
2．政策不统一，企业负担悬殊。由于费不具有固定性特点，目前各省、地市、甚至各县市的社会保险费缴费基数不统一、费率不统一，分别按照各自对政策的掌握和地方财力情况来确定各险种的缴费基数和费率，造成不同地区间企业的保险费负担悬殊，制约了企业发展的平等竞争条件和统一市场的形成。
3．统筹层次低，抗风险能力弱。由于收费是各地自行定政策，因此无法实现高层次统筹。目前除福建、陕西等少数省（市）实现基本养老保险省级统筹外，其余地区大都以市县级统筹为主，统筹层次低，造成社会保险基金抗风险能力弱、基金调剂功能弱。
4．收支缺口大，支撑能力弱。以费的形式征收社保费，不可避免地导致征收缺乏刚性，执法很难到位，从而加剧社保资金缺口。从五项保险基金收支情况看，养老保险基金的问题最为突出。据有关方面统计，截至2004年底，全国范围内养老保险个人账户空账金额累计已达7400亿元，而且每年还以1000多亿元的速度增加。
5．征缴手段少，征缴效率低。《社会保险费征缴暂行条例》对征收依据和执法依据都缺乏应有的刚性，如遇到拒缴、少缴或拖欠社会保险费时，征收部门难以采取扣款、罚款和保全等强制措施，执法很难到位。社保费由税务机关征收时，由于条例没有赋予地税部门相应的管理权和措施，给征管造成很大困难。
三、筹集社会保障资金由费改税的必要性和可行性
要完善中国特色的社会保障制度，有必要尽快实现社会保障资金筹集方式由费改为税。
1．开征社会保障税可以广开税源。社会保障“费改税”后，将彻底改变现在自愿参保或者动员参保的做法，可以依法强制覆盖全部企业事业单位、社会团体、个体户及其职工个人以及其他纳税人，从而大大增加社会保障基金的来源，更好地筹措社会保险基金。
2．开征社会保障税可以强化征管。税与费由于二者的本质不同，税更具有强制性、稳定性和公正性，从而可以保证社保基金的筹集。如果国家通过立法改社会保险费为社会保障税，将从根本上确定社保税的税收本质和特性，税务机关可以依据《税收征管法》的规定，确保社会保障税及时、足额入库。
3．开征社会保障税可以保证社保基金规范管理和安全。社会保险费改税后，可以形成税务机关征收，社保部门发放，财政部门管理，审计部门监督的管理模式，实行彻底的收支两条线管理，确保社保基金安全。社保经办机构也可以集中人力、精力做好社会保障的资金发放，实现应保尽保。
4．开征社会保障税可以方便纳税人。税务机关征收管理的专业化和信息化程度高，拥有完备的征管和服务网络。社会保险费改税后，由税务机关一家征收，可以各税统管，相对于现行社会保险费两个部门征收的办法，征税的管理成本将大大降低，纳税人也由面对两个征管部门改为只面对一个征管部门，大大减轻负担。
5．开征社会保障税可以较好地与国际筹资方式接轨。开征社会保障税是世界通行的做法。我国开征社会保障税符合国际主流和发展方向，能够适应我国经济体制与国际惯例接轨的需要，消除外商投资企业对我国当前依靠行政手段征集社会保障基金造成的误解和纠纷，妥善解决这些企业里中方职工的社会保障权益问题，促进我国对外开放。
我国目前已经具备了开征社会保障税的基本条件，尽快开征社会保障税是可行的。
1．开征社会保障税已形成社会共识。建立适应市场经济体制要求的现代社会保障制度，是我国进一步深化经济体制改革的关键。近几年来，社会保险费的政策和征缴弊端日益显现，社会各界开征社会保障税的呼声高涨。全国人大代表和政协委员对此十分关注，多次建议开征社会保障税。学术理论界对开征社会保障税进行了许多有益的探索，有的甚至提出了具体方案。这些研究和探索为我国开征社会保障税奠定了社会基础，开征社会保障税的社会条件已日趋成熟。
2．开征社会保障税已具备经济基础。改革开放以来，我国经济实力以及城乡居民收入水平有了较大幅度的提高。据估算，2005年城镇居民人均可支配收入已达12500元，同时国有企业已基本实现脱困目标，私营企业和个体经济发展前景广阔。这表明我国已经具有开征社会保障税的经济基础，我国的企业单位和职工个人具有了相应的承受能力。
3．开征社会保障税已具备征收基础。我国的税收征管触角伸向社会各个角落，税收征收机构布点广泛，组织体系完善，征收网络健全。目前，全国已经有19个省区市的社会保险费全部或部分由地方税务机关征收，积累了较丰富的征收管理经验，为我国开征社会保障税奠定了良好的征收基础。全国19个省区市税务机关征收社会保险费的实践证明，税务机关征收社会保障资金具有十分明显的优势，主要体现在：征收力度大，征缴率高，征收成本较低，减轻了缴费人的负担，优化了对缴费人的服务。
4．开征社会保障税有许多可借鉴的成功经验。目前，全球140多个国家开征了社会保障税，作为国家社会保障体系中重要的资金筹措手段，经济发达国家一般占到税收总收入的30％以上，其中在德国、法国、瑞典等国已成为第一大税种。这些国家征收社会保障税的成功运行模式为我国开征社会保障税提供了大量可以借鉴的经验。
四、开征社会保障税的相关配套措施
1．尽快出台《社会保障法》。《社会保障法》是规范社会保障的基本法律依据，可以明确社会保障各主体权利与义务的关系，把社会保障的基金筹集、托管运营、发放范围、监督管理等明文规定于法律，使我国的社会保障体系规范化运行。同时《社会保障法》也是开征社会保障税的基本法律依据。
2．相应调整其他税费负担。社会保障税与企业所得税、个人所得税的税负水平，要同时设计，其总体税负的确定要考虑企业和个人的承受能力。同时，要抑制其他不合理收费项目，降低各种合理性收费的负担水平。
3．合理规定税前扣除政策。对单位和个人缴纳的社会保障税，应允许在所得税前扣除。为配合多层次社会保障体制的建立，鼓励企事业单位为职工设立补充养老保险，单位为职工缴纳的补充养老保险允许税前适当扣除。
4．拓宽社会保险基金筹集渠道。开征社会保障税后，社会保障资金有了稳定增长的主要来源。但由于我国新的社会保障制度建立时间不长，没有形成社会保障的资金积累。目前，国家需要承担的离退休职工和失业人员的社会保障支出越来越大，新开征的社会保障税短时期难以满足历史形成的支出高峰的需要，需要开辟更多的筹资渠道，增强社会保障资金的支付能力。如发行社会保障债券，应付支付高峰期；发行社会保障彩票；加快其他“费改税”的步伐，提高财政收入占GDP比重，增强各级财政实力，调整支出结构，以满足社会保障支出需要。
5．明确和强化社保经办机构的管理服务职责。开征社会保障税后，并不意味着现行负责征收社会保险费的社保经办机构和人员需要分流和安置。随着参保人数不断增加，个人养老保险账户逐步做实，社保经办机构管理个人账户、发放社会保障金的任务将越来越重，需要为参保人所做的服务工作也越来越多。因此，可以通过明确和强化社保经办机构的管理、服务职能，赋予社保经办机构适当的职责，管好个人账户，做好养老金等社会保障金的发放工作。
2006-12-06 来源：中国税网-中国税务报 张磊作者单位：国家税务总局所得税管理司
