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实现社保全覆盖 构建服务新体系
南通市老龄化程度比全国高10.5个百分点， 人口自然增长率为-0.9%。 南通市退休人员人均享受待遇期限为320个月， 远远超过139个月的计发系数。 在此情况下， 只有社会保障制度全覆盖， 用足“单独两孩” 政策， 延长养老保险缴费年限或延迟退休， 社会养老服务体系大发展， 才能确保养老保障事业可持续发展。
2013年底， 我国60岁以上的老年人口已经突破2亿人大关， 占总人口14.8%； 江苏60岁以上的老年人口已超过1494.79万人， 占户籍总人口的19.65%；南通市60岁以上老龄人口194万， 占户籍总人口的25.31%， 超过全国水平10.5个百分点。可以说，南通市已进入深度老龄化社会。本文拟分析南通市现行养老保险制度，寻求化解矛盾的路径。
南通市人口老龄化的特点
南通市于1982年就进入人口老龄化社会， 比全国早17年， 比江苏省早4年，主要呈现6大特点。
一是基数大。 2013年底， 南通市60岁以上的老年人口达194万人， 在江苏全部13个省辖市中， 占全省老年人口的12.98%。 每4个南通人中就有1个60岁以上的老年人。
二是增速快。 从1982年第三次全国人口普查， 到2000年第六次普查， 南通市老龄化水平18年间提高了6.54个百分点。 而从2000年到2013年13年间， 老龄化水平提高了8.54个百分点， 呈加速趋势。
三是高龄多。2013年底，南通市80岁以上高龄老人达32万人，占全省老龄人口的16.38%。截至2014年5月，南通市百岁老人已增加到1031人，占全省1/4，最长寿者为109岁。2013年底， 南通市人口平均期望寿命为80.17岁， 其中男性为78.36岁， 女性未83.13岁； 人口平均期望寿命比全国水平多5.17岁。
四是空巢多。 空巢老人近98万人，占全市老年人口半数以上。 其中， 农村空巢老人达56万人， 约占全市农村老年人口的48%； 城市空巢老人达42万人， 占城市老年人口的54%。
五是底子薄。西方发达国家一般先进入工业化， 人均GDP达5000至10000美元后才进入人口老龄化， 即 “先富后老”，有相对充裕的财力来支撑社会保障制度。而1982年南通市在工业化还未完成， 人均GDP刚达到500美元时就进入了老龄化社会， 可谓 “未富先老”； 人口老龄化与社会经济发展水平很不适应， 严重制约了养老保障事业的发展。
六是负担重。 南通市也像全国一样，在没有任何社会保险基金积累的支撑下进入老龄社会， 解决社会负担的办法是代际转移， 而人口老龄化导致社会保障支出成倍增加。
人口老龄化带来的不利影响
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—参保人数减少。 随着人口红利减少， 企业用工需求严重不足， 参加城镇职工养老保险的人数增幅减缓。 截至2013年底， 南通市户籍人口766.51万人， 其中18岁以下91.6万人，18至60岁482.55万人，60岁以上194万人。 出生率7.1%，死亡率8.0%， 人口自然增长率为-0.9%。近年来， 新成长劳动力逐年减少， 人口红利逐步消失， 企业用工紧缺， 只有大量从外地引进劳动力， 才能缓解矛盾， 并保持参加城镇职工养老保险人数有一定增长。
———基金压力增大。2013年底， 南通市参加城镇职工养老保险的人数为131.6万人， 享受待遇的离退休人员为49.9万人， 基金备付能力仅为8.9个月， 赡养比为2.64∶1， 低于全省平均水平约1个百分点。 就城乡居保而言， 全市参保缴费人数为169.65万人， 享受待遇人数为141.92万人， 二者之比约1.2∶1， 每年各县 （市）都需配套2亿元左右的资金。 因数额巨大， 有的县 （市） 配套资金不能及时到位，缺口最大的县 （市）达到3亿多元。
———待遇水平不高。 尽管南通市经济总量居全省第4， 但城镇职工养老保险待遇低于江苏省平均水平 （全省平均水平为每人每月2236元， 南通市水平为1946元）。 此外， 全省城乡居保养老金最低标准虽已提高到每人每月90元， 但仍显偏低。 无锡、 苏州市区每月基础养老金标准从310元提高到340元， 而南通市市区每月基础养老金标准最高仅180元， 远远低于苏南地区， 也不及本市最低生活保障标准的一半 （南通市区每月最低生活保障标准为570元）。
———服务设施不足。 老年人口多， 加之高龄、 空巢老人多， 半失能、 失能老人多， 需要大量的养老服务设施。 南通市已形成以居家养老为基础、 社区服务为依托、 机构养老为支撑、 信息服务为辅助、覆盖城乡的社会养老服务体系。 但是， 老年文体娱乐场所少且小， 设施简或无， 服务项目少， 覆盖对象窄； 养老机构床位数虽然逐年增加， 但有的条件较差， 入住率低； 老年呼叫服务平台还仅限于特殊服务， 尚未延伸到农村， 整体上远远不能适应服务老年人的需求。
———经办能力不够。 尽管南通市73个乡镇、1317个村都建立了劳动保障服务平台， 场地、 设备基本到位， 但在人员配备、 经费保障、 服务能力建设等方面都亟待完善。 以南通市城乡居保为例， 县级经办机构专职人员约90人， 人均服务量为2.53万人； 镇级经办机构专职人员为232人， 人均服务量为1.2万人。 经办能力严重不足，直接影响开展城乡居保工作。
应对人口老龄化的举措
（一） 用足 “单独两孩” 政策。 南通市是全国最早实行计划生育、 控制人口数量成效最显著的地区之一， 是国务院规划人口自然增长率率先降到10%以内的地区，1998年起连续负增长。 按20世纪70年代初的生育水平测算， 全市已累计少生350万人， 为经济社会的可持续发展创造了良好的人口环境。 但随着深度老龄化的挑战， 必须抓住机遇， 用好用足政策， 营造宽松人口环境， 加快调整人口结构。 同时， 利用现有农村劳动力培训基地， 大量引进外来劳动力， 以解决当期劳动力紧缺的矛盾，减缓老龄化程度。
（二） 强化扩面征缴。 要使现行养老保险制度可持续发展， 就必须强化扩面征缴， 真正实现由 “广覆盖” 向 “全覆盖”转变。 要不断提高非公有制经济组织从业人员、 个体工商户、 农民工和灵活就业人员的参保率。 要引导鼓励城乡居民参加养老保险，力求应保尽保。
（三） 构建服务体系。 一要加快街道（乡镇） 居家养老服务中心的建设， 充实服务内容， 提高服务水平； 二要完善社区（村） 居家养老服务功能， 扩大社区 （村）呼叫系统的服务范围、 项目； 三要扶持社会力量兴办养老机构， 弥补社会养老资源不足； 四要深化改革公办养老服务机构，参与市场化运作； 五要加大财政投入， 完善相关设施； 六要加强培训从业人员， 提升专业化服务水平和能力。
（四） 完善社会保障政策。 城镇职工养老保险缴费满15年到达退休年龄， 即可按月享受基本养老金， 且计算个人账户养老金时，60岁退休人员以139个月 （11年零7个月）为人均余命计算，55岁退休人员以170个月 （14年2个月） 计算，50岁退休人员以195个月 （16年3个月） 计算， 45岁退休人员以216个月 （18年）计算。 南通市与全国水平一样， 平均退休年龄不到54岁， 大多数发达国家的法定退休年龄是65岁， 较之低11岁。 实际上， 南通市退休人员人均享受待遇年限达到26.71年 （320.5个月）， 如果不延长养老保险缴费年限， 不延迟退休， 养老保险基金很快就会收不抵支， 政府财政也将无法承受。 因此， 在国家延迟退休政策未出台之前， 一方面， 严格把好退休审批关，不让不符合条件的人员提前退休； 另一方面， 完善基本养老金计发和调整办法， 加大缴费年限对基本养老金的贡献份额。 通过鲜明的政策导向， 鼓励、 引导参保人员多缴、 长缴； 同时， 引导相关人员自愿延迟退休，以减轻社保基金支付的压力。
（五） 创新退管服务。 要在退管服务机构正常开展各项工作的基础上， 创新工作举措， 针对农村老人的实际需求， 因地制宜、 积极稳妥地推动社区化养老服务向农村延伸， 健全农村社会化养老的服务内容、 模式、 设施和队伍， 重点服务农村留守老人、 独居老人。 进一步扩大南通江海志愿者 “夕阳红” 服务队伍。 目前， 南通市参加自管组织的退休人员有4000多人，已成为社区服务一支强有力的队伍。 另有近6000人的志愿服务人员， 回应老年人的各种诉求。 这些自管人员及志愿者， 既节约了财政开支， 又弘扬了南通精神文明传统， 更提升了离退休人员社会化管理服务的质量。
总之， 应对老龄化是一项十分迫切的任务， 需要全社会共同努力， 只有社会保障制度全覆盖，社会养老服务体系大发展，社会尊老敬老成风尚， 才能真正实现人人有保障、有尊严、有质量地度过幸福晚年，才能确保养老保障事业可持续发展。
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