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城市化是通向现代化的必由之路，经过20多年的改革开放，我国经济发展和城市建设取得了巨大成就。在国家积极财政政策的带动和经济高速发展的拉动下，自1998年以来，我国城市化水平每年都保持了1.5至2.2个百分点的增长速度，目前达到了30%以上。根据有关专家预测，到2010年将达到40%—42%，到本世纪中叶，将提高到75%左右。经济发展水平和城市化水平的指标都表明，我国城市化已经驶入快车道，进入加速发展阶段，而农民进城也成为一股势不可挡的潮流，这就要求有相应的社会保障体系与之相配套。
一、我国进城农民社会保障的现状
(一)进城农民的社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后
进城农民群体几乎游离于现有社会保障体系之外，处于无保障状态。调查发现：在失业方面，45.4%的农民在城市有过失业经历，失业期间有41.1%的人靠自己以往积蓄生活，而且即使遇到失业危机，很少农民选择返乡(占14.6%)；在疾病医疗方面，有36.4%的人在城市有过生病经历，在生病时有59.3%的人选择不看病，其余40.7%看病的群体中所在劳动单位为他们支付的医疗费用不足总费用的1／12。
(二)进城农民的生活得不到保障
我国目前社会保障的对象基本上是以城市职工为主，进城农民基本上得不到社会保障，即使有一些社会保障的内容涉及到进城农民，在实际操作中也往往含糊不清，最终很少有农民真正享受到了社会保障的好处。原则上说，进城农民的社会保障应由政府、企业、个人三方共同承担。但实际上，由于进城农民往往是企业的临时工或合同工，雇主不愿意为其投保，这样做企业的成本太高，因此企业经常采取直接将钱发给农民让他们自己上保险的方法来处理。而对于农民来说很少有上保险的意识，他们只会把这部分钱作为自己收入的一部分用在其他方面。再加上目前政府的能力有限，不能对每一个进城农民都提供社会保障。面对进城农民社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫切需求，某些地区也尝试和制定了一些面向进城农民的参保办法，出台了一些相关的政策措施，但政策执行和实施效果不尽人意。这样一来，农民在城市中生活的一些最基本的生活福利就根本无法得到保障。企业这种不给农民上保险的做法严重违背了农民生活福利的公平原则，恶化了进城农民在城市中的生活条件。而政府对进城农民各种生活福利的不理睬，甚至一些歧视性的政策，使收入有限的农民在城市中的生活更加步履维艰。
基于上述情况的存在，迫切需要建立面向进城农民的社会保障体系。
二、面向进城农民的社会保障体系的基本框架
(一)制度构想
进城农民大体可以分为两类：一是各类企业雇佣的农民工，二是没有雇主的从事个体经营或自谋职业的进城农民。我们构建的面向进城农民的社会保障体系应该主要覆盖这两类。
1.将进城农民纳入养老保险体系。由于进城务工农民的具体情况不同，所以有必要针对不同的情况建立不同的养老保险方案。对于有雇主的、拥有比较稳定的职业且已在城镇就业较长时间的进城农民，他们实际上已经成为“城镇人口”，应该将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险费的交纳办法可以视同于城镇职工，即雇主缴纳基本养老保险费的比例不得低于农民工资总额的20%，个人缴纳部分一般不低于本人工资的7%—8%。无雇主的进城农民的养老保险可以采取个人账户积累制度，由于无雇主的进城农民的收入状况不等，难以把握，我们可以制定一定范围内不同档次的缴费率供农民自愿选择，个人缴费达到规定年限，退休时可以领取基本养老金。
2.建立针对进城农民的医疗保险制度。患病是进城农民最为惧怕而又是难以避免的问题。尽管从年龄结构看，进城务工的农民以年轻力壮者为多，但患病仍然是难以避免的。在缺乏保障机制的情况下，患病尤其是大病不仅为进城农民造成身体痛苦，而且会致使其失业，从而失去经济来源而陷于贫困。为分散进城农民的风险，应该建立针对进城农民的医疗保险制度。对于进城农民的医疗保险可以分为一般医疗保险和大病统筹医疗保险。对于有雇主的进城农民实行社会统筹与个人账户相结合的制度，其中企业(雇主)负担社会统筹部分，个人缴纳的全部费用以及企业(雇主)缴纳的一小部分进人劳动者个人账户。个人账户用于一般医疗保险，不足部分，未超过一定比例则由个人负担，超过一定比例，即为大病，由社会统筹金负担费用的绝大部分，剩余的由个人负担。无雇主的进城农民则应参加大病统筹医疗保险，由于大病发生概率低，这方面缴费数额也不大，劳动者及其家庭负担一般不成问题，至于无雇主的进城农民的一般医疗，则由其家庭承担。
.建立针对进城农民的工伤保险制度。进城农民大多从事的为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，涉及农民工的工伤及其他职业伤害事故不断见诸报端，有关的赔偿问题经常引发无尽的纠纷，而农民工所处的是相对弱势的地位，其权益往往得不到有效保障，因此有必要尽快建立针对进城农民的工伤保险制度。这一制度不仅保证其一旦出现工伤事故可以得到相应的赔偿，而且，由于建立起了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，其结果将有可能大大减少农民工的工伤事故。具体的制度措施，可参照城市职工有关项目的费用负担办法执行，由企业负担工伤保险的缴费。
由于进城农民中相当一部分人具有流动性，所以面向进城农民的社会保障制度应具有灵活性。例如进城农民养老保险个人账户和一般医疗保险个人账户应当能在全国范围内转移。
(二)配套措施
.改革户籍制度。农民工的身份是农民，但工作性质却是工人。这种矛盾其实源于户籍制度，即不管农民工在城市工作了多长时间，做了多大贡献，他们的户口决定了他们只能算农民。多年来，我们在对待进城农民的问题上，始终没有放开，从内心对进城农民存在着一种排外心理。城市管理者往往片面强调农民工给城市管理带来的种种不便，动辄驱赶进城农民。城市要发展，农民进城就是必然的，但农民进城必然会冲击城市原有的社会关系，相应产生新的社会矛盾。这些矛盾是城市化的必要代价，我们不应该一味地迁怒于进城农民，而应该寻求解决的办法。目前，一些省市对户籍管理制度已经做出了部分调整，这些调整可以看做是一种松动，但需要的是比较彻底的改变，特别是有利于进城农民问题解决的变化。最重要的就是取消城乡的户口对立，取消以商品粮为标准划分农业户口和非农业户口，以居住地来划分城乡人口，以职业确定身份，建立以常住户口、暂居户口和寄居户口三种管理形式为基础的登记制度。逐步实现居民身份证、公民出生证为主的证件化管理，实现以住房、生活基础为落户标准的户籍制度。新的户籍制度的实现将最终取消对农民进城落户的限制，改革户籍制度，将会使进城农民的规模大大增加，20年后，城市化水平将达到60%，必将有利于经济的发展。
2.改革土地制度。土地制度是农村各项制度规定的基础和关键。在社会保障体系没建立之前，土地承担着农村人口社会保障的重任，这种作用对保障农村社会的稳定功不可没。但是，当前的土地承包制度和我国城市化的进程是不相协调的，一些进入城市时间较长，有稳定收入的农民常年生活在城市，他们的土地处于荒置状态，不能不说是一种资源的浪费。而随着农业从业人口的减少，实行土地集中与规模经营，这在世界各国是一个共同的趋势。因此，我们可以对进城已达一定年限的农村人口在家乡的承包地或口粮田实行自愿的有偿转让制度，使进城农民愿意出让耕地，并将进城农民纳入城市或相应的社会保障体系，使进城农民即使失去了土地保障亦不致于可能生活无着，达到资源的最佳配置。
