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党的十六大报告提出：“要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”十六届三中全会指出：“加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。”2004年中央一号文件更明确地提出，“要保障进城就业农民的合法权益”。可见，农民工利益保障问题已经得到党和政府的高度重视。而农民工的养老保障权益是其合法利益的重要组成部分。
21世纪以来，理论界对农民工养老问题的研究逐渐增多，而且就农民工养老保险制度建立的意义和必要性达成了共识，但就如何建立及建立的模式尚存在较大的争议，大体上有四种思路：一是从社会公平的角度，认为农民工应与城镇职工同工、同酬、同待遇，将农民工直接纳入城镇职工基本养老保险体系中；二是从农民工问题的迫切性及工作开展的难易程度考虑，认为农民工的社会保险，要分轻重缓急，按照工伤、医疗、养老的顺序先后建立；三是根据农民工从事职业类型、在城市的居住年限、有无固定住所及劳动关系等状况，对农民工社会保险实行分类指导，如对于在城市有相对固定住所、正规就业并签订3年以上长期劳动合同的农民工，纳入统一的城镇企业职工社会保险，而对于非正规就业的农民工，研究制定适合其特点的社会保障制度；四是从农民工收入低、就业不稳定、流动性大等特点出发，认为应建立以个人账户为主、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度。许多省市，尤其是农民工集聚的东部沿海发达地区政府正在对农民工养老保险甲 (在此简称“工保”)制度进行积极的实践与探索，这对解决农民工的权益保障问题有着积极的现实意义。然而在现实中，这一政策推行的效果却不尽如人意。为此，本文重点讨论影响和制约农民工养老保险发展的深层原因，并提出建立和推行农民工养老保险制度的政策建议。
一、农民工养老保险制度的实践类型
农民工养老保障制度最早出现在深圳(1987年)。此后，广东(1998年)、北京(1999年)、浙江 (2001年)、上海(2002年)等用工需求量较大的省市也相继出台了相关政策和文件。时至今日，越来越多的省市为农民工建立了养老保险制度，大体归纳为以下三种类型：
(一)扩面型
“扩面型”是把农民工的社会养老保险纳入“城保”制度的框架下予以安排，通过“城保”的扩面，实现农民工的社会养老保障。自广东、深圳之后，河南、陕西、甘肃等不少省份采用了这一模式。基本做法是：将农民工纳入“城保”制度，和城镇职工执行完全统一的政策，但当农民工和企业终止或解除劳动合同后，社会保险经办机构大都将其个人账户中的资金一次性发给本人，同时终结养老保险关系。 2001年，浙江省对城镇职工基本养老保险的缴费比率作了变通，通过低缴费低享受的“双低”办法进行扩面，将没有参加企业基本养老保险的所有企业，包括用农民工量大的民营企业全部纳入了制度覆盖范围。该模式的优点在于：一是在制度设计层面上体现了社会公平；二是有利于实现城乡养老保险制度的一体化。缺点在于：一是按照城镇职工的标准缴费，可能会超出农民工的承受能力；二是各地农村社会养老保险制度不健全，农民工返乡后，保险关系可能无处迁入，存在返乡农民工参保容易享受难的情况。
(二)仿城型
“仿城型”是指参照“城保”制度的做法，为农民工设计了独立的社会养老保险制度。以北京为例，其基本做法是：养老保险费用由用人单位和农民工共同缴纳，以本市上一年职工月最低工资标准为基数，用人单位缴纳19%，农民工本人缴纳7%至8%；个人缴费记入个人账户，用人单位缴费的一定比例也记入个人账户，最终实现个人账户11%的比率；当农民工达到国家规定的养老年龄时可以一次性领取基本养老金。基本养老金由两部分组成：一是个人账户存储额及利息，二是按其累计缴费年限计发。当农民工与用人单位终止、解除劳动关系后，其养老保险关系可以办理接续、转移手续，也可以经本人申请，单位同意，一次性领取养老保险费，终止养老保险关系，今后再次参加本市养老保险社会统筹的，按新参加人员办理。该模式的优点在于：一是体现了对农民工群体的高度重视；二是采取了和城市类似的做法，保险关系易于转移和衔接。该模式的缺点有三：一是依然割裂了城市与农村劳动力的社会保障界限；二是按照本市上一年职工月最低工资标准确定缴费基数，制约了经济条件好的农民工的养老待遇；三是实行养老金一次性发放制度，难以起到养老的真正作用。
(三)综合保险型
“综合保险型”是指将农民工的养老、医疗、工伤等多种风险放在一个制度框架下统一承办的一种社会保障方式。以上海为例，该办法的核心内容是对农民工实行“一险三代”，即把农民工的工伤、养老、医疗作为一揽子保险进行统一保障；规定使用农民工的单位必须按本市职工上年平均工资的 60%作为缴费基数，按照12.5%的缴费比率缴纳综合保险费，其中5%用于养老补贴；农民工连续缴费满一年，即可获得一份老年补助凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%；在男子60岁，女子50岁时，可凭证到户籍所在地的商业保险公司约定的机构领取老年补贴。2003年，成都也推出了类似的制度。该模式的优点在于：一是明确了企业的责任，使农民工的社会保障落到实处；二是通过商业保险公司运转，解决了农民工社会保障转移难的问题；三是减轻了政府责任，新制度不再背老制度的包袱。该模式的缺点在于：一是社会保险采用商业化方式运作，只能是社会经济转型期的权宜之策，保险费给了商业保险，割裂了其与基本社会保险的关系，也影响社会保险的整体运行；二是从社会保险的可持续发展出发，社会资金流向商业保险公司，不利于和城市社会保险制度的衔接。
二、农民工养老保险制度运作的困境
从各市的实践情况看，参保率低、覆盖面窄是三类制度面临的共同问题。在东莞，2001年劳动部门登记的外来工达201.46万人，实际外来工已超过 400万人，而参加养老保险的人数只有85万人。 2003年，广东省外来工超过1300万人，而全省参加“城保”的仅有1100万人，参加保险的主要是国有企事业单位的职工。2003年上海市有3.9万个单位为77万外来农民工购买了综合保险，仅占外来劳动力总数的20%。北京的农民工养老保险制度也面临同样的困惑例。为农民工建立养老保险应该是一件十分有意义的事，但是各地的政策运行效果并不理想，主要困境是政府积极地设计制度和制定政策的态度尚未得到企业的拥护与农民工的支持，从而表现为“一头热、两头冷”的矛盾现象。
(一)政府缘于劳动力市场发育、维护社会稳定和解决“三农”问题的需要，对“工保”给予了更多的关注
劳动力市场的开放，无疑对我国农村剩余劳动力的转移和工业化、城市化的进程起到极大的推动作用。然而，二元的社会保障体制并未对农村转移出来的劳动力——农民工进行覆盖，从而在城镇形成了没有社会保障的劳动阶层。从社会公平的角度看，这不利于城乡统一的劳动力市场的形成与完善，也不符合成熟的劳动力市场的要求。在同一劳动力市场，如果农民工不能像城镇职工那样享有基本的社会保障待遇，由于在城市生存的需要和心理的不平衡，有可能会有过激行为，引发社会问题，威胁社会稳定与安全。其实，在现代社会中，社会保障不光是“减震器”，也是一个“指挥棒”。如果农民工进城打工获得收入，不是出于养家糊口和维持生存的需要，而是追求更高的生活质量和自我价值实现的需要，那么，在没有基本生活保障的情况下，农民工不会去从事危险性的、脏的；苦的或累的工作。自 2004年起，全国范围内相继出现的“民工荒”便是佐证。与此同时，解决农民工问题不仅是解决“三农”问题的重要方面，更是建设全面小康社会、和谐社会的重要内容。此外，从解决城镇职工养老保险个人账户资金“空账”压力的角度看，为农民工建立养老保险制度既可以保护农民工利益，又可以聚集资金，缓解“空账”压力，实现政策效果上的“双赢”。基于以上社会背景和现实需要的种种考虑，不少城市政府积极地探索解决农民工利益的长久计策，研究如何将农民工纳入到社会保险制度的问题。
(二)企业对“工保”持冷漠态度
在市场竞争日益激烈的今天，降低产品成本、压低产品价格是企业提高竞争力的重要的手段；而社会保障费是企业产品成本的一个重要组成部分，往往被企业看作不利于保持、提高自身竞争优势的因素。因此，在对待农民工养老保险的态度上，企业对政府政策并不拥护。20世纪90年代末期，国有企业改制时，大量的企业宁愿选择招用文化素质相对较低的农民工也不愿使用下岗职工，其中最为重要的原因在于企业使用农民工就不用支付社会保障费，可以降低劳动力成本。目前，部分地方政府要求所在地企业为签发劳动合同关系的民工办理养老保险，结果产生了种种逃避参保、逃避缴费的现象：有些企业为了应付政府部门的检查，瞒报农民工数量，能“少保”就“少保”；有些企业老板为完成上级的任务，仅给自己的亲属或朋友买保险，使保险利益不外流；更有甚者，出现了有些企业不按照真正的农民工名册参保，名义上企业参保了，但实际上农民工未必清楚。另一方面，在实践中因保险费收缴工作存在问题，常常使部分企业处于出力不讨好的尴尬境地。目前养老保险费统筹部分是通过税务部门收取的，而税务部门在收取社会保险费后，不能立即通报劳动和社会保障部门，出现了企业缴费与劳动者参保脱节的情况，使许多职工把矛盾转向企业。此外，地方保护主义盛行是企业对农民工养老保险不够积极的又一个原因。地方政府与当地企业有着千丝万缕的关系，尤其是在经济欠发达地区，政府在许多时候充当着企业利益的保护神。在这些地区，农民工养老保险政策的落实表面上虽是强制性的而实际上多数情况却要同企业协商，而且有些地方是遵从企业的意见。如此，企业就可以坦然地不为农民工参保。
(三)农民工对政府建立“工保”不感兴趣
在对待养老保险的态度上，农民工是真正的理性人，他们并非不领政府和企业的情，他们多数不愿意参加养老保险是有苦衷的。一是贫困制约农民工对养老保险的有效需求。我国农村地区经济落后，农民普遍较穷，家底薄，收入不高，而有限的收入还要养家糊口，还指望着去改善住房、置办家具、供孩子上学等，以解决眼前的急需。所以，在目前的情况下，多数农民工最需要改善的是经济状况，而不是社会保障；二是保险关系难以转移，影响农民工参保的积极性。目前全国缺乏较高层次上的保险关系迁转机制，使得保险关系仅限于统筹地区，出了统筹地区，就失去了养老作用。现实中，参加了养老保险的多数农民工离开工作单位时，就面临着保险关系转移的问题，由于迁入地没有建立养老保险制度，没法对接，或者社会保障没有全国联网，也没有实施信息化管理，迁出、迁入手续很麻烦，从而使得多数农民工最终只能选择“退保”；三是“退保”手续繁琐，让农民工很反感。各地对保险关系发生迁转，都作了个性化规定，可以退还保险费，但由于“退保”手续复杂，多数农民工依然不感兴趣。四是农民工的社会保障意识普遍较低。多数农民工没有风险防范意识，也不知道如何去保护自己的利益。在农民工眼里，干完活，能领到工资，就是最大的保障。他们不知道除了工资外，还有工伤、医疗、生育乃至养老保险也是自身利益的组成部分。
