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一、“社保基金”之辨
众所周知，社会保障是国家和社会依据一定的法律规定，通过国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重大社会政策邓子基，邱华炳.财政学.北京：高等教育出版社，2000。就我国而言，社会保障的内容主要有社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四个方面，其中，为丧失劳动能力或暂时失去工作的人提供收入保险的社会保险，是社会保障体系中最重要的一环。社会保障基金是根据立法建立的用于社会保障事业的一种专项基金，即国家和社会用于社会保险、社会福利、社会救济和公费医疗事业的基金的总和。
值得一提的是，目前为社会各界广泛关注的“社保基金”，其实是一个被简化了的统称，不同学者出于不同目的往往做出不同解读。一种观点认为“社保基金”共有五种概念：一是社会保险基金；二是社会统筹基金；三是基本养老保险体系中的个人账户；四是包括企业补充养老保险基金(也称“企业年金”)、企业补充医疗保险在内的企业补充保障基金；五是全国社会保障基金。另一种观点则认为“社保基金”是独立于理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人的资产，也就是通常所说的可以进入股市的“全国社会保障基金”。还有一种观点认为“社保基金”指的是“五险一金”中的“五险”基金(即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险，一金是住房公积金)，这也就是本文中将要论及的社会保险基金。不难发现，多种观点中，最被舆论界与学术界关注的“社保基金”其实主要是社会保险基金和全国社会保障基金两类，也曾有学者将二者不加区分作为同一对象进行研究，因此，在做进一步分析前，有必要将二者加以清晰地区分。
社会保险基金是指在法律的强制规定下，通过向劳动者及其所在用人单位征缴社会保险费，或由国家财政直接拨款而集中起来的资金。社会保险基金问题是社会保险的核心问题。我国的社会保险制度始建于20世纪50年代初，1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，包括养老、伤残、遗属、疾病津贴、医疗、工伤和职业病、生育待遇等保障项目，适用于所有公私企业，确立了新中国社会保险体系的基本框架。历经发展、停顿及1978年后的改革，就目前的社会保险体系而言，社会养老保险基金自1991年确立了社会统筹和个人账户相结合的部分基金积累模式；而医疗保险基金和失业保险基金采取现收现付、略有结余的模式。至于全国社会保障基金则是2000年8月由党中央、国务院决定建立的，它是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。鉴于养老保险是社会保险“五险”中最重要的组成部分，本文主要以基本养老保险基金为例与全国社会保障基金分别在基金筹集、基金管理主体、基金运营主体、投资品种等方面进行比较。
社会保险基金(以基本养老保险基金为例)
全国社会保障基金
基金筹集
①企业缴纳的基本养老保险费②个人缴纳的基本养老保险费③国家的财政补贴
①中央财政预算拨款；②国有股减持划入资金；③经国务院批准的以其他方式筹集的资金；④投资收益；⑤股权资产。
管理主体
行政管理主体
劳动和社会保障部及各级劳动和社会保障局
国务院
业务管理主体
各级社会保险基金管理中心
全国社会保障基金理事会
基金投资品种
银行存款、国债
银行存款、国债、企业债、金融债、证券，投资基金和股票
二、政策回顾：历年来我国对社会保险基金管理和投资运营的相关规定
1993年，国务院发布《企业职工养老保险基金管理规定》(国务院第117号)，其中允许各级社会保险管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支6个月之需、留足必要周转金的情况下，运用一部分结余基金增值。117号文对社会保险基金增值保值的方式作了明确规定：一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。除此之外，“各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动作经济担保”。然而，1990年代初，全国上下处于令人振奋的投资热潮中，地方社会保险管理机构也难免“蠢蠢欲动”，对于117号文中允许投资的规定如获至宝，对其中的禁止条例则视而不见。当时有相当多地方的劳动局通过其下属的社会保险公司运作社会保险基金，采用多种形式投资，投资项目既有委托国家商业银行或国家信托投资公司放款，亦有社会保险实业公司对外合作经商办企业。经过层层控股和复杂的补充协议，资金往往流向了房地产和股市等高风险领域。有鉴于此，1994年，当时的劳动部、财政部联合发布《关于加强企业职工社会保险基金管理的暂行规定》，明令禁止社会保险基金“在境内外进行其他直接投资和各种形式的委托投资”。1996年4月，国务院办公厅又发出《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》，重申社会保险基金结余“主要用于购买国家债券”，“仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他形式的投资”。直到1998年，各地社会保险基金的违规投资才基本停止。同年，国家劳动和社会保障部成立，同期组建社会保险基金监督司，对其前几年的历史旧账进行全面清理与回收。1999年，劳动和社会保障部、财政部联合颁布《社会保险基金财务制度》，要求社会保险基金结余除根据劳动和社会保障部门与财政部商定的、最高不超过国家规定留存的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券，任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何形式的直接或间接投资。从国务院、劳动和社会保障部、财政部颁布的一系列管理规定来看，我国迄今尚未在社会保险资金安全和保值增值之间找到一个两全之策。虽然政府的政策在总体上趋向于确保资金安全，而且在相关的资金运营和投资方向上规定甚严，但是由于缺乏有效的监管机制，从而使得部分地方的社会保险机构得以借用社会保险基金保值增值的名义，进行挪用、盗用社会保险基金的违规行为仅2006年上半年，我国就已经曝出一批社会保险基金案：河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴87(多万元养老保险费为代价换取6辆轿车使用权；黑龙江省阿城市社保局将918万元借给企业用作流动资金和担保利息：浙江省温州市劳动保障局计财处用社会保险基金600万元购买国信优先股；四川省眉山市青神县政府挤占挪用社保基金1245万元；湖南省益阳市大通湖区北州子镇政府套取社会保险基金69万元；至下半年10月份，更传出了涉案金额达百亿元的上海社会保险基金案。。
三、社会保险基金管理和投资运营的现状及问题
(一)社会保险基金管理和投资运营主体的泛行政化导致监管的失效
从目前社会保险基金的管理机构设置来看，社会保险基金的事务管理和投资运营的主体是各级社会保险基金管理中心，各级管理中心本身是隶属于当地劳动和社会保障局(中心)的行政事业单位，其主要职责是“按照法律、法规授予的职能，负责贯彻执行社会保险的有关政策法规，负责对社会保险五大险种的征收核定和四个险种的待遇发放及其管理，并负责指导下级市社会保险经办机构改革的业务工作”该结论是在浏览及参考各地社会保险管理中心网站后整理归纳得出的。。由于各中心通常附属于上一级主管部门(即当地劳动和社会保障局)，且没有明确与之分离，这样，从政策制定到具体的征收、管理、使用和营运，实际上都由同一部门执行，各中心仍承担相当多的行政职能——既是“运动员”又是“裁判员”，“左手监管右手”，行政管理机构的约束趋于软化。而这种“泛行政化”的制度设计，使得各级社会保险基金管理中心对基金资产拥有绝对的支配权，加之没有法人资产和独立的经济利益的约束，其内部就很难建立起有效的监督管理机制，也缺乏建立规范的会计审计体系、公开透明的信息披露机制的动力。另一方面，在我国社会保障基金的管理中，社会保险收支一直未能纳入财政统一计划和预算管理体系，并且处于分散的状态，庞大的社会保险资金规模无法接受立法机构的监督，必然会在一定程度上造成资金管理混乱。此外，作为社会保险基金的实际所有者——每一个社会保险基金的缴纳者，始终无法得知社会保险基金的真实运营状况，更谈不上拥有真正意义上的管理和监督权了。在内部监督软化和外部监督缺位的情况下，在地方或部门利益的驱使下，社会保险基金作为“准政府”资金被挪用、盗用也就不足为奇了。
(二)统筹层次过低不利于基金规模效益的实现和基金管理费用的节约
目前我国社会保险基金现收现付的统筹账户由各级地方社会保险经办机构(主要是各级社会保险基金管理中心)分级管理，中央和省属企业养老保险、失业保险实行了省级统筹，其他险种实行地市级统筹或县级统筹，统筹的层次还处在较低的水平。一些企业还建立了补充医疗保险和补充养老保险，企业是补充保险基金的管理主体。这种管理模式虽然对于资金的筹集和发放有方便之处，但是由于统筹层次的不同，基金管理主体分散，使基金结余分散，影响了基金的存量规模，必然削弱基金运营的规模效益。另一方面，由于各地都设立专门的机构管理社会保险基金，管理成本必定居高不下。据统计，我国社会保险基金的管理成本为3%，而国际上一般在1%左右，美国加州的社会保险基金管理成本则只有0.16%万猛.社保基金“管”与“理”的和谐．人民网，http：//www.theory.people.com.cn/。运营期间，各级管理中心的经费主要是从当年征收的保险费中按一定比例提取的，这并不利于基金的完整和保值增值。此外，管理中心的工作人员基本上是从当地劳动和社会保障局抽调，这部分人大多没有大基金运作的经验，专业化素质不高，缺乏操作投资组合、构建模型分析市场潜在风险的能力，客观而言，无论在目前投资品种单调的情况下运营社会保险基金，还是未来社会保险可能按市场化运作，各级管理中心都难以承担实现社会保险基金保值增值的重任。
