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[导读] 该事件的焦点是强迫劳动行为，是由于用人单位采取暴力、威胁和限制人身自由等方式强迫劳动，对劳动者的身心造成了极大的伤害，严重侵害了劳动者的人身权，是一种严重触犯刑法的犯罪行为。劳动监察对于强迫劳动的行为没有监管的权力，发生强迫劳动行为的后果也不是劳动监察应当承担的。换一个角度说，即使劳动监察监管不力，没有发现佳尔思建材厂的强迫劳动的犯罪行为，但由于法律并没有赋予劳动监察这一监管职责，劳动监察就不应承担相应责任。
一、事件回放
2010年12月，经媒体曝光，在新疆托克逊县库米什镇老国道247公里处的佳尔思绿色建材化工厂，4年来，数十名智障工人惨遭非人奴役，被当地人形容为“猪狗不如”，很多人都亲眼见过老板用皮鞭抽打工人的场景。当记者向当地派出所反映情况，派出所表示听说过佳尔思厂，并去厂里查看过，但厂老板称与四川省民政部门签署过用工合同，就没再过问。新疆托克逊县佳尔思建材厂发生的非法用工案引起社会广泛关注。2010年12月15日，托克逊县委、人民政府召开新闻发布会上，县委常委、常务副县长杨锦宣布，对佳尔思建材厂非法用工案中负有主要责任的5名党员干部进行问责和党纪政纪处分。
给予库米什镇党委书记李宗新党内严重警告处分；给予库米什镇党委副书记、镇长阿不都瓦?哈力克免职处分；给予库米什镇政法副书记崔涛免职处分；给予人事劳动和社会保障局分管劳动监察工作的副局长伊力汗木?阿不来孜免职处分；给予劳动监察大队大队长阿里木?库尔班党内严重警告、撤职处分，免去其劳动监察大队大队长职务。
二、该事件的责任认定和归责存在明显的误区
对托克逊县快速高效地做出处分决定，从表面来看感觉是很有力度，责任追究也到位。但是，熟悉《劳动法》和《劳动合同法》的人都应该知道，在这一事件中，对劳动监察相关人员的责任追究存在一定误区，该县把责任认定和归责对象搞错了，把一起强迫劳动的刑事案件定性为普通的劳动监察执法监管不力损害劳动者权益案件，有以行政责任代替刑事责任之嫌，可以讲新疆托克逊县劳动保障相关人员沦为替罪羊。
对于新疆智障包身工事件，笔者曾与一些劳动监察员进行了分析探讨，讨论新疆托克逊县佳尔思建材厂发生的非法用工行为，劳动监察依法应当如何采取措施等问题。从法律角度去分析，这件案件的性质与2007年山西黑窑工事件一样，主要是涉嫌强迫劳动行为，当然也存在涉及侵害劳动者工资权益、职业安全卫生等违法行为。有的监察员认为该事件是劳动监察机构监管不力的结果，认为发生类似问题的，劳动监察理应承担责任。笔者持不同的观点，认为这类事件是众多违法行为的集合，既有违反劳动保障法律法规的拖欠工资、超时加班等行为，也有触犯刑法的强迫劳动等行为，还涉及到其他职业安全、职业卫生健康、残废人保护等方面的违法行为。目前法律对于执行工时工资制度，职业安全卫生，劳动者人身权益保护等职能进行了分工，故认为应当分部门、按职责区别对待，把责任分明确。
在该事件中，劳动监察监管不力是存在的，但劳动监察监管不力的后果是可能导致这些劳动者存在超时加班，没有领到工资等等。也就是说，劳动监察应当对于超时加班、未领取到工资等后果承担一定的责任。但这些责任是轻微的，并可以通过事后的处理来挽回，通过责令支付工资，对超时加班行为给予必要的行政处罚，从而保障劳动者的工资权益，维护法律的尊严。所以讲，劳动监察的监管失职行为，并不是该事件的本质所在。
该事件的焦点是强迫劳动行为，是由于用人单位采取暴力、威胁和限制人身自由等方式强迫劳动，对劳动者的身心造成了极大的伤害，严重侵害了劳动者的人身权，是一种严重触犯刑法的犯罪行为。劳动监察对于强迫劳动的行为没有监管的权力，发生强迫劳动行为的后果也不是劳动监察应当承担的。换一个角度说，即使劳动监察监管不力，没有发现佳尔思建材厂的强迫劳动的犯罪行为，但由于法律并没有赋予劳动监察这一监管职责，劳动监察就不应承担相应责任。当然，如果劳动监察在执法过程中发现有强迫劳动的案件而没有移送公安机关的，那么劳动监察是有一定的责任，但也不至于像现在的这么大。透过该事件的表象，看清实质是非常重要的，该事件的事实是强迫劳动，侵犯人身权的严重犯罪行为，责任主体应是当地的公安机关，而非劳动保障部门。劳动监察机构相关人员受处分，明显有代人受过之嫌。
贯彻执行《劳动法》和《劳动合同法》不仅是劳动保障部门的责任，对劳动用工监管也不仅仅是劳动保障部门的责任。对劳动用工监管的政府职能部门比较多，《劳动合同法》第七十六条规定，县级以上人民政府建设、卫生、安全生产监督管理等有关主管部门在各自职责范围内，对用人单位执行劳动合同制度的情况进行监督管理。所以监管的职能部门应当包括：劳动保障、建设、安监、卫生，当然也包括公安。其中公安机关承担的监管责任，应包括对用人单位的人员身份的核查，办理人员管理，检查用人单位有无强迫劳动，有无侵犯劳动者人身权等职责。所以说，该新疆智障包身工事件反映出来的是一种侵犯人身权的严重犯罪行为，监管不力的部门应是公安机关，而非劳动保障部门。当然，用人单位所在地的基层政府承担的是一种综合监管的责任，即所谓父母官应当承担的责任，是一种对于辖区内的违法犯罪行为应知而未知，导致事态恶化所应承担的责任。而对于劳动环境差的问题，是卫生部门的监管责任。使用残疾或智障劳动者，又是民政的监管职责。在这一事件中，劳动保障部门充其量只是在劳动者工资权益和超时加班等方面没有尽到监管的责任，这一责任与其他各部门相比，还是比较轻的。
托克逊县佳尔思建材厂强迫智障人员劳动的行为，是一种强迫劳动作为，是一种侵犯人身权的行为，这不仅仅是违法行为，而是一种严重的犯罪行为，这才是问题的实质。《劳动合同法》第八十八条规定：用人单位有下列情形之一的，依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任：（一）以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动的；（二）违章指挥或者强令冒险作业危及劳动者人身安全的；（三）侮辱、体罚、殴打、非法搜查或者拘禁劳动者的；（四）劳动条件恶劣、环境污染严重，给劳动者身心健康造成严重损害的。
需要明确的是，本条是关于用人单位侵害劳动者人身权益应当承担法律责任的规定，主要是公安机关的职权范围。用人单位存在上述的侵害劳动者人身权益的四种违法行为，应当承担的法律责任主要包括刑事责任、民事责任、行政责任。刑事责任和民事责任不在我们考虑之列，我们需要明确的是这个行政责任应当由什么职能部门来承担。从法条上分析，《劳动合同法》第八十八条规定的行政责任，其实不是属于违反劳动保障法律法规的行政责任，而是一种违反治安管理行为的行政责任。本条所指的行政责任是指用人单位的行为属于违反治安管理行为的，应当依法给予行政处罚。违反治安管理行为是指扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚，应当由公安机关依照治安管理处罚法给予治安管理处罚的行为。
2007年山西黑窑工事件后，最高人民检察院曾发出通知，要求各级检察机关严肃查处非法用工违法犯罪涉及的渎职侵权犯罪。通知强调，整治非法用工、打击违法犯罪，关系到维护人民群众特别是未成年人的合法权益，关系到维护国家法制权威，关系到社会稳定与和谐社会建设。各地检察机关反渎职侵权部门要加强与本地党委及专项行动领导小组的协调配合，积极参加本地区联合执法检查，重点关注司法、行政执法人员对小砖窑、小煤窑、小矿山、小作坊等非法用工、违法犯罪是否存在疏于管理、滥用权力、权钱交易，使之处于失察和失控状态的问题；对农村流动人口的管理是否存在失职渎职的问题；对存在的无证砖窑、煤窑等有没有及时发现并依法取缔，注意从中发现渎职侵权犯罪的案件线索。对参与非法生产经营活动、利用职权谋取非法利益，甚至充当黑恶势力“保护伞”的失职渎职的领导干部和国家机关工作人员，要依法查处，严厉打击，决不姑息。
从该通知的字里行间，我们不难发现，对非法用工，强迫劳动的监管，并不是劳动保障部门能独立承担的，像黑砖窑存在非法用工，其源头是工商、国土资源部门监管不力，在用人方面，公安流动人口、人身自由等方面监管不力，在用工方面，劳动保障对工时工资监管不力，民政、工会、辖区政府等对员工权益保护也是缺位的。也就是说，和谐劳动关系是一个综合监管的结果，并不是劳动保障一家的事，也不是劳动保障能独立承担的事。
以上是对于这起事件的责任分析。责任明确了，那么该县人事劳动和社会保障局副局长伊力汗木?阿不来孜和劳动监察大队大队长阿里木?库尔班是替罪羊是不言而喻。
四、劳动保障部门代人受过原因分析
新疆托克逊县在责任认定时，指出这一事件是政府相关职能部门监管不力造成的。该县县委常委、常务副县长杨锦曾介绍称，涉嫌黑雇工的库米什镇佳尔思绿色建材化工厂从2006年成立至今，其黑雇工问题一直未被发现，政府有关部门和工作人员负有不可推卸的责任。它暴露了政府有关部门和工作人员对劳动用工监管责任心不到位、人员不到位、措施不到位的问题。杨副县长的话一点也没有错，把原因分析得很正确，但最后该县是把追究责任的对象搞错了，想当然地把监管的责任强加到劳动监察的头上，这是缺少法律依据的。但是，如果认定是政府部门有责任，那么为什么不是卫生、安监、公安部、民政等相关职能部门监管不力造成呢？为什么大家都认定是劳动保障部门的责任呢？这才是值得我们反思的根本所在。
为什么新疆托克逊县劳动监察人员沦为替罪羊呢？笔者认为，在劳动保障系统内部存在着许多认识的误区，存在一种好大喜功的心态，缺少一种规避风险的理念。
（一）认识的误区，就是一些劳动保障官员对于自身的职责不明确，对于自身的定位不准确所致
从文件中，从官员的公开发言中，我们经常能得出这样的结论，认为劳动保障部门，特别是劳动监察是劳动者的“保护神”，把劳动监察塑造成是保护劳动者的全部权益。这样，就在公众心目中形成了一种劳动者权益没有保护好就是劳动保障部门不给力的结果。其实劳动监察的职权也只能是在《劳动法》、《劳动保障监察条例》授权的范围内保护劳动者的合法权益，超出了劳动监察的职权范围，就是行政越权行为。以前曾经提出打造有限政府的理念，但在劳动监察保护劳动者权益上，劳动监察的能力被无限放大了，而其实劳动监察不是万能的。
（二）好大喜功，认为保护劳动者舍我其谁
劳动保障部门有一种群体性思维，往往把有关劳动者的所有事都往自己身上揽，到底显得自己有权力，还是自己本身能力比较强？劳动保障部门有一种保护劳动者唯我独尊、舍我其谁的心态。在这种心态的支撑下，劳动保障部门逐步把劳动关系外延扩大化，逐步把非全日制用工、一些劳务承包关系、非法单位用工等都纳入劳动保障的管辖范围，认为只有纳入了《劳动法》调整，就是保护了他们的权益。由此导致劳动关系内涵越来越越不清晰，劳动关系认定越来越复杂化，导致劳动保障监管的漏洞随处可见，这种心态最终将会害死更多基层的劳动保障工作人员。以前有提倡过“打造有限政府”，政府干自己职权范围内的事，不滥用职权，还权于民，还权于社会，不超载职权是打造有限政府的基本要求。劳动保障部门想干许多自己力所不能及的事，时不时以保护劳动者的名义超越职权范围，这本身也与打造有限政府相违背，也必将自食其恶果。
（三）聪明人知道如何置身于麻烦事外，只有傻子才横冲直撞
有的政府部门有专门的规避风险的培训，指导工作人员在突发事件和群体性事件中如何有效应对，想办法置身事外。而劳动保障部门根本认识不到如何去规避劳动保障工作的风险，或者讲根本不想去考虑基层劳动保障人员规避风险的问题，甚至有时候还有意无意地把事件往自己身上揽，导致基层劳动监察员对权力有一种盲目的扩张心理，认为劳动监察对于用人单位的违法行为都可干预，都可纠正。一些劳动监察员也会认为托克逊县事件中，劳动监察员应当书面责令该单位纠正使用智障人员的行为，不纠正的按《劳动保障监察条例》规定进行处罚后，再移送公安处理。而其实，劳动监察是无权责令用人单位禁止用人单位使用智障人员，因为缺少法律依据的支撑。
目前各地经常要发生类似的劳动保障突发事件，发生这类事件并不可怕，可怕的是劳动保障系统内部缺少一种应急处置的机制和能力，缺少一种实事求是，推卸责任的能力。不但不主动说明自身的职责，反而勇于承担别人的责任。其实发生了群体性事件，只要劳动监察执法人员能及时介入，在劳动监察职责范围内依法处理，就无可非议了。出问题是难免的，关键是看劳动保障部门是不是在作为，做得怎么样。我们事前监管是不到位，这也是难免的，哪个部门都能监管到位呢？公安的不出治安和刑事案件了？安监的煤矿不死人了？质监的不生产假劣产品了？工商的市场不销售假劣产品了？……
为什么公安经常因为破案得力而被记功嘉奖呢？这就是理念问题，就也是运作问题。事前监管不力是难免的，因为劳动监察没有足够的人力和物力，但事后的查处一定要得力，把事情妥善解决了，就是称职的，不但不能处分，还应该受到表扬。如果事后处置得力的，还应该提请相关部门记功表彰。但是目前在劳动监察系统内部的做法刚好与公安等部门相反，出了劳动保障群体性事件，不去分析问题的原因，不去分析事件的责任，不去主动规避，不去公开说明，不去保护基层执法人员，不去对不公正的处分进行抗争，不去媒体引导舆论，就直接承认和勇于承担责任，甚至把本不属于自己的责任也承揽过来。最后由于对某人给予了处分，媒体就会说是你劳动监察监管不力的后果，就是劳动保障部门的责任了。这是授人以柄，往往就会给媒体以摒击之的，真是搬起石头砸自己的脚，庸人自扰，自食其恶果，这就是根本所在。这些机制上的缺陷，这些认识上的错误，往往把基层工作人员推到了风口浪尖，伊力汗木?阿不来孜和阿里木?库尔班就是这样的牺牲品，是我们劳动保障系统内不健全的运行机制和错误的理念害了他们。
长此下去，公众的思维会逐步定型，公众的舆论就会把矛头一致指向劳动保障监察，到时候一旦出了涉及劳动用工群体性恶性事件，公众会马上想到这是劳动保障的责任，从而置劳动监察于万劫不复之地。
（四）法制不健全，规定不明确，界限不清晰是根源
劳动保障法律法规不健全，可操作性差，也让劳动监察在维护劳动者权益中承担巨大的风险。在一些群体性事件中，劳动监察员自身难保。
一是法制不健全。表现在法与当前劳动关系现状不配套，如果严格按劳动保障法律法规执行，没有几家单位能生存。另外，由于法制不健全，特别是劳动监察依法行政面临较大阻力，劳动监察员的话语权远不如企业老板强。劳动监察只得以不作为的方式，让劳资矛盾在双方冲突中得到解决，以此来维持劳资矛盾的动态自然平衡。如果劳资双方矛盾一激化，对劳动监察就很危险的，劳动监察将因为不作为而承担不良后果。
二是可操作性不强。一方面是劳动保障法律的警示性效果不明显，违法费用低，导致用人单位宁可违法受处罚，也不愿意按法律的规定办。例如拖欠工资没有直接的法律后果，违法成本很低，劳动监察责令支付后，用人单位按要求支付的，不存在违法成本，只有在拒不支付才承担法律责任。而在劳动监察人员不足，体制机构不健全的情况下，劳动监察监管不可能全面，难免存在监管的死角，用人单位就专门钻拖欠工资没有直接法律责任这个漏洞，导致拖欠工资问题屡禁不止，拖欠工资案件也是困扰劳动监察执法的最大问题。另一方面是法条的表述不够严谨，法条所表达的意思有歧义，对同一违法行为，不同的人有不同的理解和处罚方法，并且都能找到理由，这样就为劳动监察办错案埋下伏笔。
三是界限不清。由于法条的规定的与现实的问题往往有所脱节，劳动监察与劳动争议仲裁界限不清查，没有明确的规定或者规定得比较含糊，导致一些案件难以对照法条去处理。例如日常劳动监察案件中，最多的情况是劳动者违法解除劳动合同，导致用人单位拒绝支付工资的案件；或者是用人单位违法在先，而劳动者也以不辞而别等不合法的程序解除劳动合同引发的工资纠纷。这些案件表面上看是拖欠工资案件，而其实又伴随着劳动争议的成分，用人单位往往会主张损失赔偿问题，劳动监察就很难处置。劳动监察承担的案件，真正实施行政处罚的不多，大部分是调解案件，其实都是可撤销的案件。在这些可撤销的案件中，大部分又都属于劳动争议管辖范围。
综上所述，笔者认为，在当前劳资矛盾不可调和的环境下，各类劳动保障群体性事件，甚至是恶性事件还将继续发生，如果我们不更新理念，加强宣传，扭转公众的思维，进行正面引导，不去主动保护基层劳动监察执法人员的权益，在一些涉及强迫劳动恶性案件处理中，劳动监察还将继续担当替罪羊的角色。
那么，下一个替罪羊又是谁呢？
【出处：保网】
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