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对地方政府规章改变行政法规实施时间的反思
对地方政府规章改变行政法规实施时间的反思常常见到这样的政府规章如：《##省关于<###条例>的实施办法》，在这类实施办法中最后都会有一个实施时间，而这个实施时间往往会滞后于上位法《###条例》的实施时间，那么在该省的地方上，究竟是如何实施《###条例》呢。2013年8月笔者接到这样的案子：晋老师是楚某州某县某某中学老师，工龄30年。2012年9月24日在工作中病故，后被州人社局认定为因工死亡。县人社局和财政局于2013年5月作出工亡待遇决定：(1)依1996年的政府文件给予一次性丧葬补助费1500元;(2)依2008年的政府文件给予一次性抚恤费43680元;(3)给予工亡职工遗孀生活困难补助费内余额141元。晋老师家属认为，该工亡待遇标准过低，应该依照我国2011年1月1日起施行的《工伤保险条例》以及2012年1月1日实施的《某省实施<工伤保险条例>办法》的合法标准给予工亡待遇。家属提起行政复议，得到的复议决定却认为：《某州人民政府转发省人民政府关于某省实施工伤保险条例文件的通知》规定该州事业单位工作人员“从2012年10月1日”参加工伤保险，有关政策从“2012年11月1日”起开始执行，所以不支持普老师家属的复议请求。晋老师家属不服行政复议，现已提起行政诉讼。该案2013年10月25日在县人民法院开庭审理，尚未判决。但本案带来的而反思，笔者认为值得共享，本案具有普遍性意义：国家2011年1月1日施行《工伤保险条例》至某州2012年11月1日执行有关政策之间长达1年零10个月的时间里，在该州地方上到底应该如何实施有关的工伤保险的法律法规?地方政府通过实施办法或其他规范性文件改变国家法令的普遍实施时间的问题如何处理?在本案中，作为原告的代理律师，笔者提出，本案相关行政法规及地方性规章的实施逻辑是：1、《2011年工伤保险条例》规定2011年1月1日全国实施，从此全国各地都应该必须抛弃旧制，执行该新的行政法规。该省属于中国境内，在2011年1月1日当然实施全国的施行的《2011年工伤保险条例》。2、《2011年工伤保险条例》2011年1月1日实施后，在该省没有制定出具体实施细则之前一直完全按照《2011年工伤保险条例》实施。2012年1月1日该省制定出了不违背上位法的《某省实施<工伤保险条例>办法》后，开始按照具有地方特色的实施细则来实施，该实施细则的内容是对《2011年工伤保险条例》的具体细化，绝无违背上位法的意思。3、同样的道理，某州在没有制定出对上位法的实施细则之前，必须严格按照《2011年工伤保险条例》和《某省实施<工伤保险条例>办法》严格实施政令。2012年11月1日，该州制定出具体实施办法的规范性文件后，有了实施的细则，在不违背上位法的情况下开始在境内实施，而该细则的实施，并不是说，细则的实施之前不实施上位法，否则就有违法之嫌。处于下位法的实施细则，只能是辅助上位法的实施，而不是通过延迟实施时间来变相阻止上位法的实施。这类的以地方实施办法的形式来滞后上位法的实施时间，到底是否是地方政府的立法权限?《立法法》对此有规定：第六十三条 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。第六十四条 地方性法规可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。第七十三条 省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。从《立法法》的规定可以看出授予地方的立法权基本是两项，要么是执行上位法，要么是对地方性事务和管理工作进行规定，而行政法规、规章的实施时间并不属于上述两项，是不能被下位法来改变的。但对于我国的广域性，经济不平衡，人口素质不平衡，在全国完全一致性实施某一统一法律法规，对某些地方来说是有困难的，特别是对人力财力有要求的法律法规的实施。但如果不能统一实施法律法规，那制定出这些法律法规又有何用?又有何理由说咱是统一的法制国家，正如上述案例，地方可以通过规范性文件的将《工伤保险条例》中的部分适用规则滞后于近两年实施，在这两年里，适合于特定情况的劳动者是得不到《工伤保险条例》的保护的，本案中的晋老师就不幸命中。虽然笔者认为该地区的该规范性文件因违法而无效，但在地方上确实发生了，对于这些命中的晋老师们，如何保护他们的利益?让政府认错说该规范性文件违法而无效，几乎是与虎谋皮，官司不知要打多久。笔者认为，如何解决此类问题?首先，上位法在制定中，如果对特殊事项需要下位法制定实施细则来适应地方，应该明确给出授权性的规定。其次，规定下位法制定细则的时间，否则由于地方政府的惰性，将具体地方实施时间无限制的拖延，造成法制的不统一。再次，对于地方差异性，上位法制定时，应该充分考虑。在法律法规颁布与实施中，应该要给予地方充分的准备时间，同时规定，在颁布后，地方应该积极准备应对实施。有这样的准备时间，待实施之时，就不在允许地方再以地域差异性来拖延法律法规的实施时间。
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