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王某某不服市社保中心不予批准提前退休决定上诉案
王某某不服市社保中心不予批准提前退休决定上诉案 ——养老保险行政案件中规范性文件效力审查 马浩方 【提 要】 养老保险行政案件政策性较强，影响面广，故向来是社会保障类案件司法审查的难点。本案系我院第一起判决撤销具体行政行为的养老保险行政案件。本案虽以被告
王某某不服市社保中心不予批准提前退休决定上诉案——养老保险行政案件中规范性文件效力审查马浩方【提 要】养老保险行政案件政策性较强，影响面广，故向来是社会保障类案件司法审查的难点。本案系我院第一起判决撤销具体行政行为的养老保险行政案件。本案虽以被告答复形式不合法为由撤销了被告的大幅，但被告答复的所依据的本有关规定是否违反上位法的问题在行政诉讼中应作为审查范围。本案审结后，本院向市人力资源和社会保障局发出司法建议，收到积极回复。本案的处理保护了外省市转移来沪人员的退休保障权利，社会效果良好。【案 情】上诉人(原审原告)：王某某被上诉人(原审被告)：上海市社会保险事业基金结算管理中心上诉人王某某1951年6月出生，原在内蒙古工作。2003年7月，经相关部门批准，王某某商调进沪，到上海某公司工作，其在内蒙古的养老基金帐户也转移至本市，户口随后迁至上海。王某某在该公司工作了3个月，此后一直失业。公司也仅为其缴纳了2003年9月至11月3个月的养老保险金。2006年6月，上海市社会保险事业基金结算中心(下称市社保中心)核定王某某在1970年至2000年在内蒙古从事的工作属特殊工种。2007年7月，王某某以其从事特殊工种达到一定年限为由，向市社保中心提出要求办理提前退休手续。市社保中心以信访答复的形式告知王某某，根据沪劳保社发[2003]9号《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》第三条规定，转移进沪人员办理退休手续时，在本市实际缴纳社会保险费必须满5年，由于王某某在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续。王某某不服，提起行政复议。复议机关原上海市劳动和社会保障局(下称原市劳动保障局)维持了市社保中心对王某某所作答复。王某某仍不服，向原审法院提起行政诉讼，要求撤销市社保中心对其所作答复。【审 判】原审法院认为，市社保中心系本市养老保险事务的主管机构，依法具有统一经办本市基本养老保险业务的职责。市社保中心适用的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》，考虑了本市养老保险基金的实际状况及外省市转移进沪人员在本市缴纳养老保险费的义务与领取养老保险费待遇的权利相互对等的原则，并未违反相关的法律规定。2003年8月，王某某户口迁入上海后，实际缴纳社会保险费不满5年，不符合办理退休手续的条件。故市社保中心对王某某申请办理退休手续，作出“由于您在本市实际缴费不满5年，因此暂不能办理退休手续”答复的具体行政行为。该具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审遂判决：维持市社保中心于2007年8月13日对王某某所作答复的具体行政行为。判决后，王某某不服，向本院提起上诉。王某某上诉称，上诉人从事特殊工种工作29年3个月，符合国家规定的提前退休条件；上诉人1993年在内蒙古建立养老保险帐户，并按规定缴纳养老保险费，商调进沪时已将养老保险费个人缴纳部分转移至上海，并在上海建立了个人养老保险帐户。根据劳动和社会保障部办公厅劳社厅函[2002]190号《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》规定，上诉人在内蒙古和上海的实际缴费年限应合并计算，上诉人符合退休领取养老金的条件。被上诉人所依据的《关于外省市转移进沪人员若干问题处理意见的通知》与上位法相冲突，不应适用。故请求撤销原审判决，撤销被诉具体行政行为。二审法院认为，从事特殊工种工人的提前退休，需经政府相关主管部门的批准。上诉人王某某系从事特殊工种工人，其于2007年8月申请办理提前退休手续时年龄已超过55周岁，有权向被上诉人市社保中心提出提前退休的申请。被上诉人市社保中心收到上诉人王某某申请后，应当就是否批准该申请作出正式的行政决定。现被上诉人市社保中心仅以信访答复的形式对上诉人王某某的申请作出回复，其答复程序违法，依法应予撤销。原审判决维持被诉答复不当，应予纠正。据此，二审判决撤销原审判决，撤销市社保中心对王某某所作答复。【评 析】本案虽然以行政机关答复形式不当为由，判决撤销了被诉具体行政行为。但是，除答复形式之外，本案更主要的问题是被上诉人在法律适用上存在偏差。养老保险类行政案件的法律依据往往是大量行政机关的规范性文件，在审判过程中切实审查这些规范性文件的内容和效力是保证正确裁判的前提和关键。一、关于执法主体资格的审查本市在养老制度改革之后，正常退休不需要行政机关审批，但从事特殊工种人员提前退休仍属于行政审批事项。市社保中心在诉讼中提供的职权依据是原市劳动保障局沪劳保养发(2000)29号《关于本市从事特殊工种人员办理退休手续若干问题的通知》第四条的规定。根据该规定，从事特殊工种人员提前退休最终由原市劳动保障局批准。而本案中，市社保中心以自己的名义对从事特殊工种人员提前退休进行审批并作出决定，缺乏法律依据。市社保中心本身并非行政机关，而是事业单位法人，其具有行政诉讼被告主体资格，是源于《上海市城镇职工养老保险办法》第八条的授权，属于地方政府规章授权的组织。但《上海市城镇职工养老保险办法》仅授权市社保中心负责养老保险费的收缴和养老金的支付、管理个人养老保险帐户、接受单位和在职人员、退休人员对养老保险情况的查询，法律、法规或者规章并未明确授权市社保中心对从事特殊工种人员提前退休予以审批并作出决定。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条的规定，即使原市劳动保障局授权市社保中心行使该项职权，也应视为委托。本案考虑到客观上存在大量市社保中心以自己的名义对从事特殊工种人员提前退休予以审查作出决定的情形，故未在判决书中对此表态，以免引起管理混乱。对此，二审法院向原市劳动保障局、市社保中心发出司法建议，指出如原市劳动保障局认为确有必要由市社保中心履行该项审批职能的，可以考虑向市政府提出修改《上海市城镇职工养老保险办法》，以地方政府规章的形式授权市社保中心行使该项职权；也可以仍由市社保中心负责实际审批，但对外决定加盖市劳动保障局印章，以符合现有规定。上海市人力资源和社会保障局(即原市劳动保障局机构调整后行政主体，下称市人保局)对二审法院的司法建议作出积极回应，表示已经专门制定文件明确由该局委托市社保中心负责对从事特殊工种人员的退休申请的审批工作，审批决定加盖市人保局专用审批章。
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