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无忧保社保案例早报：顾某是某快递公司快递员。2016年1月21日，顾某在运送快递过程中发生道路交通事故而受伤。因认为自己因工作原因受伤，顾某遂于同年9月14日向南通市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请。10月31日，人社局以顾某与用人单位南通某货运代理公司劳动关系不明确为由，向顾某发出《中止工伤认定通知书》。2017年5月9日，顾某向港闸法院提起行政诉讼，要求确认《中止工伤认定通知书》违法。
案件审理期间，承办法官向人社局释明，《工伤保险条例》第十九条规定了社会保险行政部门对事故伤害的调查权，这不仅是调查存在事故伤害的事实，更重要的是，调查确认受伤职工与用人单位之间是否存在劳动关系；若不存在劳动关系，则也不存在事故伤害的调查核实。《最高人民法院行政审判庭〈关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请求的答复〉》也有明确规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。因此，申请劳动仲裁或提起民事诉讼确认劳动关系不应成为申请期限的中断事由。如果社会保险行政部门一味要求受伤职工通过仲裁、诉讼程序确认劳动关系，则有怠于履行职责之嫌。
后人社局恢复了顾某的工伤认定申请，顾某向港闸法院申请撤回起诉，港闸法院裁定准许撤诉。
■法官点评
确认劳动关系并非
工伤认定前置程序
该案承办法官齐海生介绍说，工伤的主体是特定的，只能是劳动关系中的一方当事人，即劳动者。如果劳动者不能成为劳动关系中的一方当事人，则失去了工伤认定的主体条件。因此，劳动关系的确定是社会保险行政部门进行工伤认定的首要工作程序，是社会保险行政部门的应有职权。但在实践中，有的社会保险行政部门为避免错误认定劳动关系，往往倾向于要求工伤职工通过劳动仲裁、民事诉讼的途径先行确认劳动关系，实际上将确认劳动关系的仲裁、诉讼作为受理工伤认定申请的前置程序，表面上看似方便维权，事实上却徒增劳动者与用人单位讼累，双方往往需要经过漫长的劳动仲裁、一审、二审程序才能获得最终确认结果，影响了劳动者权益的及时实现，也极大浪费了司法资源。
齐海生说，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》明确，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。本案中，人社局出具的《中止工伤认定通知书》客观上已造成顾某工伤认定程序停滞，阻碍了顾某权益的实现，具有可诉性。
■司法观察
规范工伤认定 保障职工权益
工伤保险制度是我国社会保障制度的重要组成部分，也是保障职工合法权益的坚强后盾。社会保险行政部门对职工所受伤害是否属于工伤的认定是工伤职工能否获得工伤医疗救治和经济补偿的前提条件和关键环节。
2013年6月21日起，港闸法院被确定为行政案件集中管辖试点法院之一。2013年6月至2017年6月，港闸法院共审结工伤认定案件265件，其中“三工因素”和上下班途中发生交通事故是最主要的致伤情形，占比达到88.9%。港闸法院通过搭建平台，促使矛盾纠纷得到实质性化解，原告撤诉案件达100件，占结案总数的37.7%。
港闸法院在审判实践中发现，少数工伤认定案件在事实认定、执法程序及法律适用等方面存在一定问题，影响了工伤认定执法质量，妨碍了工伤职工合法权益的及时实现。对此，法院提出了以下对策和建议：
一是要树立证据意识，准确认定事实。工伤认定执法人员在行政程序中应及时、全面调查、收集证据，严格依法对各方当事人提供的证据材料进行全面审查和仔细甄别，排除不具有关联性的证据和虚假证据；在对涉及医学专业问题的事实认定时，应积极向具有相关资质的专业机构、人员咨询了解，避免主观臆断；在案件涉诉后严格按照行政诉讼法规定的举证期限提交证据材料，避免败诉的风险。
二是要强化程序意识，保障程序公正。一要严格按照《工伤保险条例》《工伤认定办法》等法规规定的方式、步骤、时限、顺序等作出工伤认定决定，不得随意增加、减省或更改工伤认定程序；二要严格遵守工伤认定的法定受理条件，对符合法定受理条件的工伤认定申请及时受理，对于超过法定申请期限且无正当理由的工伤认定申请不予受理，把好工伤认定申请关口；三要规范文书送达程序，严格按照法律规定的条件选择适用公告送达方式，在当事人下落不明或通过直接送达、邮寄送达等方式无法送达的，才可以适用公告送达，以保障当事人的实体权利。
三是要加强征缴力度，扩大覆盖范围。当前，仍有不少用人单位，尤其是中小企业和个体工商户的职工未被纳入工伤保险的保障范围。虽然有些用人单位为职工投保了意外伤害险等商业保险，但商业保险的保障水平与工伤保险不能相提并论，赔付的金额也相差甚远，不足以补偿工伤事故给用人单位和职工造成的经济损失。社会保险行政部门要进一步加强工伤保险政策的宣传力度，加大劳动保障监察的力度，督促用人单位为职工缴纳工伤保险费用，提高工伤保险的参保率，充分发挥工伤保险基金在分散用人单位用工风险和保障职工及时获得经济补偿方面的功能，从而减少社会矛盾和行政纠纷。
四是要开通报案热线，及时固定证据。事后取证难是工伤职工面临的一大困难。针对这一问题，建议社会保险行政部门开通工伤事故报案热线，供用人单位和职工在发生事故后第一时间上报事故情况，固定职工受伤状况、受伤原因及职工与用人单位的关系等基础事实的证据，减轻职工事后取证以及社会保险行政部门事后核实的负担。同时，构建劳动、公安、安监、消防等行政部门的信息共享机制和联动机制。对在用人单位生产场所发生的事故和上下班途中发生的交通事故，公安、安监、消防等职能部门第一时间介入事故进行调查核实时，可一并对职工受伤情形等加以调查询问，固定相关证据，为事后的工伤认定提供第一手证据材料。
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